Банк в законе

В Главном управлении Банка России по Москве рассказывают такую историю. Как-то в самом начале 90-х пригласили в ГУ с очередным отчетом руководителя одного крупного столичного банка. Пришел банкир, документы принес. Листают их цэбэшники, проверяют. А потом спрашивают: "А как у вас валюта баланса изменилась?" "Чего, -- встрепенулся банкир. - Какая еще валюта? Вы мне дело не шейте, я только с рублями, с рублями!.. Никакой валюты!"

Возможно, это всего лишь анекдот. Хотя вполне можно допустить, что на заре современной банковской системы России среди высших банковских менеджеров нередко встречались и такие, кто не особо переживал по поводу отсутствия базового финансового и юридического образования ("велика потеря!"). Пройдет еще не один год, прежде чем юристы смогут говорить о появлении правового поля и о возможности заниматься цивилизованной банковской деятельностью. А правила игры будут формулироваться не только и не столько участниками рынка, сколько законом…

Дикий восток

Юристы расходятся в оценках того, что понимать под банковским законодательством. Одни полагают, что к банковскому законодательству относятся исключительно основной закон страны - Конституция, а также те законы, которые касаются непосредственно деятельности кредитных организаций. С некоторой натяжкой сюда же можно отнести и указы президента страны, касающиеся вопросов финансового оборота. Все, что ниже по статусу, относится, по мнению этих юристов, к сфере ведомственного правового регулирования.

Другие берут шире, относя к банковскому законодательству не только Конституцию и документы, исходящие с Охотного ряда и Большой Дмитровки, но и законы субъектов Федерации, постановления правительства, нормативные документы ЦБ, ФКЦБ и других государственных ведомств (например, Минфина, Государственного таможенного комитета или Министерства по налогам и сборам - в случае если речь идет о банковском секторе).

Чью сторону принимать - дело вкуса. Но, как бы там ни было, к лету 1988 года, когда Госбанк СССР начал выдавать лицензии негосударственным коммерческим банкам, банковского законодательства в стране по существу не было. Кое-что было прописано в Гражданском и некоторых других кодексах, составлявших законодательную основу государства. Деятельность же Госбанка СССР и спецбанков регулировалась подзаконными нормативными актами.

"По мере врастания в рынок становилось ясно, что существовавшего на тот момент законодательства недостаточно. Гражданский оборот требовал новых нормативных актов, причем прежде всего -- законов", -- рассказывает исполнительный директор - начальник юридического отдела Ассоциации российских банков Валерий Сергеев.

В 1990 году появился первый законодательный акт постсоветской банковской системы - Закон о Центральном банке РСФСР. Спустя два года парламент принял второй основополагающий документ - Федеральный закон о банках и банковской деятельности. Оба документа впоследствии многократно перерабатывались с помощью всевозможных поправок и дополнений. Но главное в том, что именно тогда, в начале 90-х, в стране стала возможной цивилизованная банковская деятельность.

Уже в середине 90-х появились еще два исключительно важных для кредитных организаций документа - первая и вторая части Гражданского кодекса РФ, принятые соответственно в 1994-м и в самом конце 1995 года.

"Говоря о Гражданском кодексе, следует учитывать не только те главы и статьи, которые касаются непосредственно банковской деятельности - банковских вкладов, банковских счетов, расчетов, займов и кредитов, - отмечает Сергеев. - Благодаря Гражданскому кодексу появилось сильное единое правовое поле". С той поры любой новый нормативный документ должен непременно вписываться в это правовое поле, не противореча уже существующим законам. "В противном случае закон лучше не принимать", - считает Валерий Сергеев, приводя в подтверждение своих слов разработанный группой депутатов во главе с Виктором Илюхиным закон о борьбе с доходами, полученными незаконным путем, более известный как закон о борьбе с отмыванием. - Написан законопроект неграмотно. Такое ощущение, что над текстом документа не работал ни один банкир и ни один силовик - так непрофессионально он составлен".

Но мы несколько забежали вперед. Итак, с принятием новой редакции ГК завершилось сооружение трехуровневой системы законов, регулирующих деятельность кредитных организаций. Первый уровень - Конституция России. Второй - Гражданский кодекс. Третий - два уже упоминавшихся выше основополагающих банковских закона (о ЦБ и о банках и банковской деятельности). Далее следуют банковские законы, касающиеся непосредственно банковской деятельности и "прописывающие" те или иные частные вопросы: о валютном регулировании и валютном контроле, о залоге и проч. (формально их можно отнести к третьему уровню).

Есть еще ряд законов, напрямую банков не касающихся. Скажем, закон об акционерных обществах. Но большинство существующих банков зарегистрированы как АО, и закон об акционерных обществах создает то самое правовое поле, в котором банки существуют. Правда, со своей банковской спецификой.

Часть экспертов придерживаются особого мнения, рассматривая эту "трехэтажную" конструкцию несколько шире и глубже. Они включают во второй уровень еще два кодекса: Налоговый (по оценкам Валерия Сергеева, это один из самых тяжелых вопросов правового регулирования банковской деятельности) и Уголовный.

По второму кругу

В последнее время процесс правового регулирования банковской деятельности в России перешел от экстенсивного развития к интенсивному. В этой связи нельзя не вспомнить два документа: закон о реструктуризации кредитных организаций и законопроект о гарантировании частных вкладов.

Начнем с последнего. О гарантировании банковских сбережений граждан заговорили в полный голос вскоре после первого системного кризиса в постсоветской банковской системе России, разразившегося в августе 1995 года на рынке межбанковских кредитов. Пройдет всего несколько месяцев, и набок упадет один из крупнейших в тот момент розничных банков - "Национальный кредит". Очередная волна обманутых вкладчиков станет дополнительным аргументом для подкомитета по банковскому законодательству и денежно-кредитной политике, где разрабатываются соответствующие документы.

На прошлой неделе профильный комитет Думы единогласно высказался за преодоление вето Совета Федерации на закон о гарантировании частных вкладов. Напомним, что разговоры по поводу его принятия как-то незаметно затихли году в 1996-м. Потом, правда, был отмечен еще один всплеск интереса к вопросу о гарантиях. Было это ровно год назад. Тогда проект закона "О государственном гарантировании вкладов населения в банках РФ" завернули губернаторы, усмотревшие в его формулировках расхождения с Гражданским кодексом. Члены верхней палаты Федерального Собрания указывали на то, что согласно ГК государственные гарантии и обязательства могут выдаваться и исполняться только за счет средств федерального бюджета. А в тексте законопроекта о погашении обязательств перед вкладчиками за счет федерального бюджета не было ни слова. Таким образом, бремя выплат ложилось на плечи Сбербанка и ЦБ. Губернаторы посчитали, что в этой ситуации ЦБ не останется ничего другого, как напечатать эти деньги (размер незапланированной эмиссии в этом случае оценивался экспертами Совета Федерации примерно в 32 млрд руб.). Если же правительство на это не пойдет - а предположить подобное было вполне логично, - то непременно вспомнят про регионы. "Почему же мы должны платить за тех, кто рисковал и вкладывал свои деньги под высокий процент?" - недоумевали губернаторы. Словом, законопроект зарубили.

Есть еще одно объяснение, почему закон о гарантировании не был принят. По версии Валерия Сергеева, банкиры всерьез надеялись на то, что финансирование страхового фонда для компенсации возможных потерь граждан по вкладам пойдет за счет сокращения отчислений банков в фонд обязательных резервов. А точнее, за счет перечисления части этих средств не в РКЦ Банка России, а прямо на счета фонда. Тогда получилось бы, что, с одной стороны, дело доброе сделали: на вкладчиков скинулись, а с другой - остались при своих: ЦБ эти деньги так и так забрал бы…

В добровольно-принудительном порядке

Что же касается закона о реструктуризации, то многие юристы считают его исключительно слабым. Принимая документ, выбирали между двух зол: либо плохой закон, либо вообще никакого. Говорят, что руководство ЦБ так и заявило членам "приемной комиссии": закон плохой, но принимать его надо, иначе - труба!

В свою очередь, один из разработчиков закона - экономический советник генерального директора АРКО Андрей Мельников с этим посылом не согласен: "Закон действительно имеет недоработки, но лишь с точки зрения юридического оформления. Не вполне точные порой формулировки, пропущенные слова - все это действительно есть, но что вы хотите: для работы над документом было отпущено две недели. Затяни мы с подготовкой законопроекта - и могли не успеть до парламентских каникул. Пришлось пожертвовать качеством. Однако с содержательной точки зрения закон все-таки хорош, поскольку учитывает все основные моменты". Главное же достоинство закона, по мнению Мельникова, заключается в том, что документ дает ответ на вопрос, как государство будет участвовать в спасении банковской системы: "Определены совокупность банков, подлежащих реструктуризации, время, когда государство берется за эти банки, и сам механизм реструктуризации. Установлено также, что заниматься этим от имени государства должна специализированная организация. Плюс прописан ее статус".

И все же Валерий Сергеев настаивает, что в данном случае мы имеем дело не с законом о реструктуризации кредитных организаций, а с законом об агентстве по их реструктуризации, устанавливающим, что АРКО делать может, а чего нет. Чувствуете разницу?

Еще одно замечание исполнительного директора касается юридического статуса АРКО. По утверждению Валерия Сергеева, АРБ с самого начала придерживалась и придерживается той точки зрения, что агентству целесообразнее было бы действовать, будучи акционерным обществом. Почему? Потому что в этом случае действуют подлинно рыночные механизмы и принципы. Надо взять под крыло проблемный банк, став его основным акционером? Пожалуйста! Подобный "брак" двух АО прописан в законе. Правда, для того чтобы действовать, опираясь на подобные принципы, АРКО по самым скромным подсчетам, потребовался бы примерно стомиллиардный бюджет. "Именно в этом случае АРКО обладало бы возможностью делать банкам те самые предложения, от которых они не могли бы отказаться, - предполагает Валерий Сергеев. - А если нет предложения, нет и спроса".

В нынешней же ситуации, по оценкам экспертов АРБ, новому агентству пришлось идти по другому пути, в результате чего из его деятельности - в той ее части, где речь идет об отношениях АРКО и проблемных банков, - "исчез момент добровольности". Это плохо, не устает повторять Сергеев, потому что одних властных полномочий для АРКО маловато будет. Нужны еще и финансовые возможности. А коль их нет, агентству будет трудно: на одни только властные полномочия уповать не стоит. Кстати, такие же властные полномочия есть и у ЦБ, так что разобраться с проблемными банками с помощью судебных органов он может и сам …

Однако Андрей Мельников не видит особого противоречия между "законом о реструктуризации" и "законом об агентстве по реструктуризации": "Вопросы-то связанные. Есть организация - АРКО, -которая занимается реструктуризацией банковской системы. Что же касается ее статуса, то мы категорически против, чтобы АРКО было коммерческой структурой. Цели, которые ставятся перед АРКО, затратны по определению. Если бы перед агентством ставилась задача получать прибыли, то отказывать пришлось бы всем банкам без исключения. Мы же работаем не в своих интересах, а в интересах общества. Поэтому обязаны быть некоммерческой структурой. С этим согласились и ЦБ, и правительство, и международные финансовые организации".

Единственный тезис, в котором Сергеев и Мельников сошлись, касается "добровольно-принудительного" подхода к отбору клиентуры. "За три месяца до принятия закона к нам обратились 46 банков и были запущены 11 проектов. За четыре месяца после его принятия - только три проекта. Это ведь о чем-то говорит, - подчеркивает Андрей Мельников. - В добровольности нет ничего плохого. С какого-то момента следует браться за реструктуризацию проблемной кредитной организации принудительно, но на ранней стадии можно и договориться. Это существенно экономит государственные деньги. Чем раньше мы займемся проблемным банком, тем меньше средств потребуется на его восстановление. Теперь же нам приходится поднимать банки с самого дна... "

Тысяча и один законопроект

В последнее время заметно активизировалось "ведомственно-нормативное регулирование", осуществляемое Банком России, Минфином и МНС. Минюст иногда регистрирует то, что регистрировать нельзя. Законы ведь никогда не живут без раскрутки в подзаконных актах.

Холодок по спине пробегает у банкиров при воспоминании о "реформах", затеянных экс-руководителем Министерства по налогам и сборам Георгием Боосом. "Во многих его действиях явно прослеживался приоритет целесообразности перед законностью. Новый министр - Александр Починок человек по сравнению с Боосом более умеренный", - считает Валерий Сергеев.

Несколько активнее ведет себя и Банк России. Правда, в деятельности главного банка страны правовая и нормотворческая активность проявляется циклами: то пусто, то… Кстати, применительно к ЦБ будет любопытно упомянуть два юридических казуса. Во-первых, в области банковского регулирования до сих пор действуют некоторые нормативные акты, принятые еще Госбанком СССР. Например, положение о расчетах. Во-вторых, в середине 90-х руководство банка ввело в практику такую нелепую с юридической точки зрения форму нормотворчества, как рассылка телеграмм. Надо разъяснить банкам, как решается тот или иной заковыристый вопрос? Вот вам, пожалуйста, телеграмма "Центрабанка" (именно через "а" - видимо, по законам телеграфной орфографии).

Что же происходит на "правовом фронте" сегодня? Остались ли еще явные дыры или риск оказаться в правовом вакууме у банков ничтожно мал?

Следует заметить, что явно "засидевшийся" в законопроектах закон о гарантировании частных вкладов вовсе не одинок в своем парламентско-канцелярском долгожительстве. Несмотря на то что за этот год Дума рассмотрела аж 800 законов, в очереди на рассмотрение находится еще около 1000 законопроектов. Где-то среди этой тысячи - а может, за ее пределами - находится, в частности, законопроект о муниципальных банках. А может быть, и закон о Сбербанке России. Помните, одно время (в 1996 - 1997 годах) говорили, что персональным законом снабдят все главные банки страны.

Действительно, почему именно закон о муниципальных банках или закон о Сбербанке, а не положение или инструкция? Правда, одно дело, когда все тихо и спокойно. А если выборы на носу и "партии власти" (или "кандидату власти") не хватает средств в фонде? Почему бы не позаимствовать у "Сбера"? Или банк развития строить надо, а денег опять же не хватает… Обратно Сбербанк подсобить может!

С этой точки зрения отдельный закон, определяющий статус Сбербанка России как кредитной организации, не зависимой ни от Кремля, ни от Минфина, интересам самого "Сбера" явно не повредил бы. (Помните булгаковского профессора Преображенского, выставляющего из своей квартиры Швондера и компанию с помощью высокопоставленного клиента: "Только чтоб это была такая бумажка!..")

Но это - в случае с Минфином и Сбербанком, Швондером и Преображенским - экстремальная ситуация. А нужен ли этот закон в обычное мирное время? Сбербанк - акционерное общество, и мы знаем имя главного и практически все решающего акционера. Зачем же тут нужен закон?

Чуть запутаннее обстоит дело с муниципальными банками. Особенно если вспомнить ситуацию, возникшую в 1995 - 1996 годах, когда субъекты Федерации охватила "эпидемия" создания муниципальных и городских банков. Преследовалась при этом одна цель - взять обслуживание своих счетов под свой контроль. В Москве, например, эта ситуация породила конфликт между молодым на тот момент Банком Москвы и системой уполномоченных банков, уже привыкших к обслуживанию бюджетных и внебюджетных счетов города. С правовой точки зрения - а именно на нее упирали противники муниципального банковского строительства - тезис о более надежном обслуживании бюджета в таких кредитных организациях был лишен оснований. Раз статус муниципального или городского банка не прописан в специальном законе, то он является точно таким же коммерческим банком, как и любой другой уполномоченный банк. Со всеми вытекающими отсюда рисками.

Сейчас вопрос о статусе муниципальных кредитных организаций вновь стал актуальным. Как известно, с 1 января 2000 года вступает в силу Бюджетный кодекс, требующий создания единого центра исполнения бюджета, а также консолидации всех внебюджетных фондов в бюджете. В Москве переход на казначейское обслуживание будет осуществлен в несколько этапов, предусматривающих постоянное сокращение число банков-агентов, обслуживающих городской бюджет. Однако пока что неясно, дойдет ли этот процесс до своего логического завершения, а именно - перевода всего бюджета Москвы в систему казначейства. ГУ ЦБ по Москве официально признало тот факт, что перейти на казначейское исполнение бюджета в настоящее время не представляется возможным. Поэтому, скорее всего, остановятся на промежуточном варианте: бюджет будет обслуживаться казначейством, а счета казначейства будут находиться в одном из нынешних банков-агентов. По всей видимости, в Банке Москвы. Но все равно закон здесь соблюден не полностью. Вот вам и "дырка"…

И последнее. По замечанию Валерия Сергеева, если законы не принимаются, значит, это кому-то нужно. Если незнание закона не освобождает от ответственности, то отсутствие оного всякую ответственность снимает. В том числе и с банкиров, которые либо противодействуют тому, чтобы им "не вырыли яму", либо участвуют в ее "рытье", чтобы: а) знать пути обхода и б) в случае попадания в нее набить себе как можно меньше шишек.

А степень влияния финансистов на законотворцев хорошо известна.