архив

Бесконтрольная закупка

Федеральный закон о госзакупках дополняется новыми статьями уже пятый год, но не в пользу бизнеса. Заказы по-прежнему отдаются "своим" фирмам, а экономия в цене достигается в ущерб качеству, что только увеличивает бюджетные расходы.

Громкий скандал вокруг государственных закупочных конкурсов разгорается в Воронежской области. Гендиректор ООО "Павловскгранит-Дорстрой" Максим Пилюгин обвинил организатора конкурса на реконструкцию федеральной трассы "Дон" - главу ФГУ "ДСД "Центр" в лоббировании интересов его семьи. Якобы его родственники являются владельцами компаний - победителей государственного тендера. В середине мая Федеральная антимонопольная служба должна вынести решение по этим сделкам ФГУ, сумма которых оценивается примерно в $600 млн.
   Одна из претензий к закону о госзакупках - условия выбора по стоимости контракта: если компания предложит меньшую цену, то станет победителем. "Мы оказались в ситуации, когда именно на нас были проверены пробелы в законе, - рассказал в одном из интервью глава ФГУ "Дирекция по строительству транспортного обхода вокруг Петербурга" (ДСТО) Вячеслав Петушенко. - В 2008 году в конкурсе по трем участкам победила компания "Флора". Победила законно, но было ясно, что возможностей вести строительство у нее нет. Отказать ей по закону мы тоже не могли - она предложила наилучшие условия, все формальности были соблюдены. Сегодня любой, кто предоставит на торги красивый пакет документации, может в них победить, даже если у него нет опыта работы, он не располагает технической базой или обозначил заведомо невыполнимые условия контракта". Специалисты тогда заявили, что качественно построить трассу за такие деньги невозможно.

КАРАНДАШИ БЕЗ ГРИФЕЛЯ
   Руководители отделов различных ведомств по госзакупкам также вынуждены мириться с недобросовестными поставщиками, покупать бракованную или поддельную продукцию и при этом находиться под угрозой административного или уголовного преследования. Леся Колесник, руководитель Главного управления обеспечения деятельности Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, рассказывает, что федеральный закон №94 "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" практически полностью лишает заказчика возможности установить квалификационные требования к участникам конкурса. "Основная идея законодателя - создание условий для участия наибольшего количества участников, повышение прозрачности процедуры, - объясняет Колесник. - Однако данное ограничение часто приводит к заключению контракта с неквалифицированным или недобросовестным поставщиком. И, как следствие, могут быть затянуты сроки, поставлен некачественный товар или контракт может быть полностью сорван".
   Согласны с этим и в Высшей школе экономики, где группа сотрудников под руководством Андрея Яковлева подготовила доклад на эту тему. Его идея - порядок госзакупок приспособлен для приобретения простых товаров, когда главное - цена. Как только речь идет о сложной закупке, где нужна профессиональная экспертиза - система дает сбой. Это приводит к поставкам плохого качества, и общие потери, как говорится в докладе, превышают "экономию, полученную от закупок у недобросовестных поставщиков".
   Другое обязательное требование закона - указание эквивалентности товара. Заказчик не имеет права запросить конкретную модель техники определенного производителя. В итоге поставщик может поставить модель по заявленным техническим характеристикам, но сама сборка может осуществляться неквалифицированными специалистами в неправильных производственных условиях. "Мы не можем приобрести, например, оригинальные расходные материалы для принтеров (картриджи), - рассказывает Колесник. - Чаще всего поставляются восстановленные картриджи. При этом использование таких расходных материалов ведет к поломке техники, снятии ее с гарантии".
   Самая серьезная проблема в том, что заказчик не имеет права в одностороннем порядке расторгнуть государственный контракт с исполнителем. Это можно сделать либо только через суд, либо по соглашению сторон. По этой причине поставщики часто не выполняют условия контракта. Если дело направляют в суд, то процедура занимает длительное время, при этом государственная организация не способна провести повторную процедуру размещения заказа. Фактически следователи могут остаться без бумаги и ручек, не говоря уж о более сложных инструментах. При этом закупщик несет личную административную и уголовную ответственность. Шаг влево, шаг вправо - и может возникнуть подозрение в коррупционной схеме.
   

БУКВЫ ЗАКОНА С ОПЕЧАТКАМИ

   Чиновники рапортуют: экономия на госзакупках за три года составила 500 млрд руб. Опрос, проведенный Минэкономразвития, показал, что 74% предпринимателей - за новую идеологию госзаказа. "Появилась возможность участвовать, побеждать, защищать свои интересы, обжаловать решение", - отмечает заместитель директора департамента государственного регулирования в экономике Минэкономразвития Анна Катамадзе. Но не все так гладко, как говорит чиновник.
   Заказчики пытаются избегать торгов. В 2006 г. объем госконтрактов, размещенных на конкурсах, был по стоимости втрое выше заказов, размещенных у единого поставщика. В 2008-м эти показатели почти сравнялись, а в I - III кварталах 2009-го стоимость закупок у единого поставщика оказалась выше, говорится в докладе ВШЭ. Множество торгов отменяется, поскольку к ним был допущен только один участник, а бывает, что и вовсе ни одного. Таким образом, можно говорить о том, что закон создает проблемы для добросовестных заказчиков и не обеспечивает достаточных стимулов для привлечения добросовестных поставщиков. За 2005 - 2009 гг., по данным опросов, проведенных ВШЭ, об "откатах" пять лет назад говорило 34% фирм малого и среднего бизнеса, а сейчас 39,5% (опрос примерно 1000 предприятий). Фирмы, особенно участвующие в госзакупках, считают, что изменения в законодательстве привели к росту издержек на это участие. При этом расширились возможности демпинга со стороны недобросовестных поставщиков.
   Электронные торги - это следующий антикоррупционный шаг после введения системы конкурсных аукционов. Предполагается, что информационные технологии позволят сделать вероятность "откатов" еще меньше за счет повышения прозрачности. Все предложения по ценам, условия поставок и имена потенциальных поставщиков публикуются в открытом виде, в конкурсе могут участвовать все желающие. При этом компании-участники максимально "обезличены". Но переход на электронную схему не решает главной проблемы закупочных аукционов. Условия конкурса и критерии отбора поставщиков можно назначить настолько жесткие, что они определят победу конкретной компании. Или и вовсе техническое задание на проект или на какие-то услуги может быть сформировано под определенного поставщика. Кроме того, существует практика раннего закрытия электронных торгов. Инструментов коррупции и здесь хватает. Это помимо того, что могут использоваться и технологические "откатные" схемы.Дмитрию Медведеву уже пришлось разбираться с площадкой "Госзакупки" (www.zakupki.gov.ru). Летом прошлого года блогеры обнаружили, что в документации по некоторым закупкам в названиях товаров кириллические буквы были заменены на латинские. То есть внешний неаффилированный поставщик, который хотел бы принять участие в конкурсе, не мог бы найти информацию о нем. На тот момент на сайте были размещены данные о 280 000 аукционов на сумму 1,1 трлн руб. В лингвистических махинациях ФАС уличила около 2000 организаций, многие из которых оштрафованы. Были отменены тендеры с общей суммой вознаграждения исполнителям на 3 млрд руб. Минэкономразвития обещало усовершенствовать техническую защиту от подобных фокусов. Правда, существуют и более сложные ухищрения, которые не так-то просто ликвидировать. Например, в описании может быть указана лишь общая информация без указания конкретных наименований товаров или малоизвестные номенклатурные номера этих товаров. Вся важная информация может быть перенесена в конкурсную документацию, по которой поиск не производится. Да и простые опечатки в словах делают поиск конкурса внешними людьми невозможным. А такие действия сложно трактовать как умышленные.
   Дмитрий Абзалов, ведущий эксперт Центра политической конъюнктуры, в своей колонке на actualcomment.ru говорит, что единственный эффективный способ ликвидации коррупционных схем - это развитие системы "электронного правительства": увеличение количества услуг, предоставляемых в небумажной форме, повышение проникновения интернет-технологий и увеличение количества компаний - претендентов на государственный заказ. "Мне представляется, что именно в этом направлении будут предприняты меры, в том числе и представителями российского правительства, связанные с повышением прозрачности аукционов. Судя по всему, будут введены жесткие стандарты, в том числе и для ФАС", - считает Абзалов.
   

А БЫЛ ЛИ КОНКУРС?

   Уже с 1 июля 2010 года федеральные министерства, а с 2011 года региональные и муниципальные ведомства должны покупать пищевые продукты, полиграфическую продукцию, лекарственные препараты, офисную мебель и автомобили (всего 23 группы товаров) исключительно через аукционы на пяти площадках, которые выиграли в конкурсе ФАС. Но именно этот конкурс участники рынка ставят под сомнение. Претенденты на проведение государственных закупочных аукционов утверждают, что имел место субъективный отбор. "Мы ратовали за то, чтобы был проведен конкурс площадок электронных торгов для госзакупок. Но никак не отбор, а именно конкурс с понятными критериями", - говорит Александр Бойко, председатель совета директоров компании "Центр развития экономики" (ЦРЭ), которая подавала заявку. По его словам, еще в начале декабря прошлого года на семинаре глава ФАС Игорь Артемьев говорил, что в число выбранных войдут одна московская площадка, представители Татарстана, пара бирж. Причем в то время еще и речи не шло о подаче заявок. Так и произошло, а результаты тендера удивляют даже непосвященных. Среди выигравших площадок на сегодняшний день существует только три: ЗАО "Сбербанк - Автоматизированная система торгов", ОАО "Единая электронная торговая площадка" (Москва) и ФГУП "Агентство по государственному заказу, инвестиционной деятельности и межрегиональным связям Республики Татарстан". А двух других пока нет - РТС и ММВБ начнут работать позже. Присутствовавшие при вскрытии конверта с заявками отметили огромное количество предоставленных материалов. По словам свидетелей, там находилось порядка 10 000 страниц. На изучение их, однако, ФАС потребовалась всего неделя. Участники конкурса подозревают, что их и не смотрели, а все было определено заранее. При этом три озвученные системы были созданы по распоряжению правительства, соответственно все они контролируются чиновниками.
   Электронные площадки, как правило, зарабатывают на проценте от сделки либо берут фиксированную абонентскую плату с участников торгов за месяц. Обороты компаний, владеющих системами электронных торгов, могут достигать нескольких миллионов долларов в месяц. Например, совокупный объем всех торговых процедур в системе "B2G-Госзакупки" с 2005 года до лета 2009-го составил 20,4 млрд руб. В прошлом году торги в этой системе прекратились в связи с началом того самого отбора официальных площадок.
   Реальных претендентов, которые уже имеют опыт проведения онлайновых торгов, обладают работающими технологиями, на рынке не больше десятка. По большому счету и отбирать особо не из кого, если судить по качеству исполнения подобных систем. Но что удивительно: для участия в отборе не нужно было даже иметь подобного опыта. Определенных критериев отбора не было, технического задания как такового не выдавалось. "Достаточно было представить проект, то есть "фантастический рассказ", как это будет работать, - изумляется Бойко. - Я предполагал, что при таких условиях заявок будет не 18, а гораздо больше - "нарисовать" проект может кто угодно. Мы подали заявку, поскольку такого опыта, как у нас, больше ни у кого нет". Логично, что после "конкурса" ММВБ прислала официальный запрос: может ли ЦРЭ создать для них соответствующую систему. Как и в предыдущие годы, лакомый кусок пирога в чужие руки независимых коммерсантов чиновники отдавать не захотели. Поэтому представители ФАС на протяжении всего прошлого года твердили, что государству нужно отобрать площадки, которые можно будет легко контролировать.
   

ИСТОРИЯ ГОСЗАКУПОК    Торги были известны еще в Древнем Риме - например, торги по сдаче в аренду городских земель. Для успешного достижения своей цели они должны были обладать публичностью и состязательностью, которая и давала возможность объявить победителя. История торгов в России началась 7 июля 1654 года с "Указа о подрядной цене на доставку" царя Алексея Михайловича, регламентировавшего цены на доставку продовольствия в Смоленск. Вопросами поставок и продаж в то время ведала Канцелярия подрядных дел, которая занималась не только регулированием всех торгов, но и исками, касающимися итогов несправедливых торжищ. При Петре I и Екатерине II было издано множество указов, направленных на борьбу с коррупцией, фиктивными ценами и сокращением числа посредников. При Александре I появились документы, регламентирующие проведение торгов и госзакупок. Революция все изменила. Например, в июле 1928-го в "Известиях" было опубликовано 38 объявлений о торгах, а в декабре 1930-го - ни одного.Первым документом в современной России стал Указ президента РФ "О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году", который отменил централизованную систему распределения. Последовавший за ним Закон "О поставках продукции и товаров для государственных нужд" определил новые принципы размещения заказов для государства - путем конкурса, на основании которого необходимо было заключать государственный и муниципальный контракт. Принятие в 1994 году первой части Гражданского кодекса РФ позволило органам власти участвовать в рыночных отношениях наравне с остальными субъектами и определило особенности заключения договоров путем торгов. В том же 1994 г. принят Закон "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", регулировавший вопросы ответственности за нарушение условий госконтрактов, а также качество поставляемой продукции