Богатое наследство бедного края
Формальным поводом для произошедшей в середине февраля вроде бы добровольной отставки губернатора Забайкальского края Константина Ильковского стало невыполнение краем обязательств по расселению аварийного жилья. Правда, выполнить эти обязательства губернатор мог только ценою увеличения и без того рекордных задержек зарплат врачам и учителям.
Константин Ильковский подал в отставку на фоне беспрецедентных бюджетных проблем, постигших регион. При этом счастье было очень близко: через несколько лет бюджетная ситуация в крае могла выправиться благодаря реализации на территории Забайкалья нескольких масштабных металлургических проектов. Опыт показывает, что губернаторов часто меняют там, где регион становится местом возникновения дополнительных финансовых потоков и в силу этого будет интересным для федеральных игроков.
Константин Ильковский руководил Забайкальским краем всего три года. Его предшественник Равиль Гениатулин, один из политических тяжеловесов ельцинского призыва, бывший первый секретарь Читинского горкома КПСС, руководил регионом (до 2008 г. – Читинской областью) в течение 17 лет. В последние годы губернаторов, тесно связанных с местной элитой и вросших корнями в свои регионы, часто заменяют «варягами», как правило, имеющими опыт работы в федеральных органах власти. Так произошло и на этот раз. До назначения в Читу Константин Ильковский около года являлся депутатом Госдумы от «Справедливой России», но вообще большая часть его трудовой биографии была связана с Якутией, где он работал в золотодобывающей промышленности и электроэнергетике, в течение 10 лет возглавлял «Якутэнерго», занимался энергетическим строительством. Понимание вопросов инфраструктуры и золотодобычи – все это очень важно для Читинского региона.
Но к решению проблем совершенно несбалансированной бюджетной системы бывший энергетический менеджер был, видимо, абсолютно не готов.
Бедность не порок
В наследство Константин Ильковский получил регион, находящийся по уровню бюджетной обеспеченности на 67‑м месте среди 80 субъектов РФ, получающих «выравнивающие дотации». Более чем на 37% бюджет региона зависел от федеральных трансфертов – при среднем для России уровне менее 22%.
Когда в 2016 г. возникли трения между федеральным Минстроем и краевыми властями по поводу программы расселения аварийного жилья, то обе стороны были правы. «Федералы» говорили, что финансирование на расселение было перечислено в полном объеме, – и это было правдой. Константин Ильковский возражал, что деньги поступили только в самом конце года, – и это тоже правда. Предполагалось, что любой предприимчивый губернатор должен уметь «перекрутиться», в крайнем случае взять взаймы. Но в Забайкалье, одном из самых бедных регионов страны, бюджетная ситуация была столь напряженной, что возможность для маневра минимальна. В 2014–2015 гг. дефицит бюджета составлял 4–5 млрд руб., государственный долг края к концу прошлого года достиг более чем 27 млрд руб. – 100% от собственных доходов региона. Как сказал региональный министр экономического развития Сергей Новиченко, «возможности по привлечению бюджетных и коммерческих кредитов исчерпаны, так как они ограничены объемом госдолга».
Лидер справедливороссов Бурятии, депутат Госдумы Иринчей Матханов отмечает, что ситуация в Забайкальском крае на порядок отличается от состояния дел в других регионах: «В Забайкальском крае годами копились экономические и социальные проблемы, вопросы, связанные с административным руководством и управлением. Поэтому за три года Ильковскому было сложно что-то сделать».
Еще в 2014 г. начались задержки зарплат бюджетникам и детских пособий, которые иногда продолжались по нескольку месяцев. Это привело к массовым забастовкам учителей и падению популярности Константина Ильковского в крае. К концу 2015 г. размеры долга перед бюджетниками достигли 845 млн руб. Еще до скандала с аварийным жильем Константину Ильковскому приходилось спорить с федеральными чиновниками, которые не видели проблем. В конце прошлого года, комментируя слова вице-премьера Ольги Голодец о том, что в регионе должны быть деньги на зарплату, а ее задержка – это вопрос приоритетов правительства, Ильковский сказал, что ощущает себя директором большого собеса: «У нас зарплата, выплаты сиротам, содержание детских домов. Никаких других расходов у нас нет. Вопрос приоритетов: что приоритетнее – зарплата или выплаты ветеранам, или платежи за тепло и электроэнергию в школах. Попросту не было возможности маневрировать финансовыми средствами. Я понимаю, если бы нам говорили: вы строите театр или спортсооружение вместо того, чтобы платить зарплату. Но у нас этого нет. Мы строим детские сады, но это, во‑первых, софинансирование, во‑вторых, такая же серьезная позиция, как заработная плата. Поэтому я считаю, что приоритеты мы для себя ставим правильно».
Ильковскому ничего не оставалось, как сокращать расходы. Так, на 2016 г. траты краевого бюджета урезали на 8 млрд руб., до 37,4 млрд руб. По итогам прошлого года численность муниципальных госслужащих сократили на 14%, упразднили три региональных ведомства. Губернатор инициировал крайне непопулярную реформу здравоохранения: врачей по возможности старались не сокращать, но вот количество медицинских учреждений уменьшили, в том числе ликвидировали два популярных в крае санатория. Это привело к сбору подписей за отставку краевого министра здравоохранения Михаила Лазуткина.
Регион-банкрот?
Все усилия по сокращению расходов не помогли сбалансировать бюджет, поскольку трансферты из федерального центра уменьшились. По словам Ильковского, если в 2014–2015 гг. из федерального бюджета перечисляли 11,3 млрд руб. в год, то в 2016‑м субвенцию срезали до 8,6 млрд руб. «Мы, конечно, возмущены и считаем это совершенно несправедливым в отношении не только Забайкальского края, но и целого ряда других регионов… Поэтому будем доказывать, будем отстаивать свои позиции», – сказал Ильковский в конце прошлого года. Именно эта непримиримость могла быть поводом для увольнения строптивого губернатора – или причиной его импульсивной отставки. Как сказал заведующий лабораторией методологии оценки регионального развития Центра фундаментальных исследований НИУ ВШЭ Николай Петров, «мне кажется, суть в том, что меняются какие-то правила, и Ильковский относится к тем людям, которые не готовы любой ценой подстраиваться под эти новые правила».
Между тем региону еще платить по прошлым долгам, и председатель Контрольно-счетной палаты Забайкальского края Светлана Доробалюк сказала, что в 2016 г. из-за снижения федеральных субсидий появляется «реальная угроза неисполнения долговых обязательств, а следовательно, угроза банкротства региона».
В итоге Ильковский пошел на беспрецедентный в современной бюджетной системе шаг: бюджет‑2016 был принят не на весь год, расходы рассчитаны только на восемь месяцев. Видимо, предполагалось, что в последние четыре месяца надо будет решить что-то в чрезвычайном порядке. Но теперь расхлебывать эту бюджетную кашу придется уже другому губернатору.
Заведующий кафедрой экономики и бухучета Забайкальского госуниверситета (ЗабГУ) профессор Валерий Гонин в этой связи отмечает: «Регион дотационный, своих налоговых сборов нам не хватает на то, чтобы покрыть расходы. Их около 50% от необходимой суммы. Новому губернатору, который приступит к обязанностям, на первом этапе следует идти заданным курсом: урезать расходы, работать с Москвой, чтобы центр проникся проблемами Забайкалья и помогал увеличивать свои источники дохода на месте».
Негостеприимная земля
Парадокс в том, что потенциально край мог бы войти в число богатейших экспортирующих регионов. На территории края, по приблизительным оценкам, сосредоточено 2% общероссийских запасов угля, 7% – золота, 16% – серебра, 21% – меди, и 38% – плавикового шпата (ценного сырья для металлургии и химической промышленности), 80% – сурьмы, 30% – молибдена, 16% – вольфрама и якобы более 90% урана. Теоретически понятно направление экспорта добываемого сырья, поскольку Забайкалье граничит с Китаем.
Проблема в том, что гористая местность, сложные климатические условия и порой полное отсутствие инфраструктуры делают разработку минеральных ресурсов Читинского региона чрезвычайно сложной и затратной. В рейтинге инвестиционной привлекательности регионов, составленном Агентством стратегических инициатив, Забайкалье занимает 3‑е место с конца, при этом наихудшие оценки край получил по таким показателям, как состояние регуляторной среды и инфраструктуры.
До недавнего времени горная промышленность края ограничивалась почти исключительно скромной по масштабу добычей золота и угля. В структуре валового регионального продукта добыча полезных ископаемых составляла всего 10% при среднероссийской норме около 11%, торговля давала краевой экономике больше, чем золото и уголь.
Посреди забайкальской тайги внешним инвесторам без поддержки властей работать довольно сложно, о чем свидетельствует история одного из старейших горных предприятий края – специализирующегося на плавиковом шпате и редкоземельных металлах Забайкальского горно-обогатительного комбината (ЗабГОК).
Долгие годы ЗабГОК принадлежал госкорпорации «ТВЭЛ», которая никак не могла наладить его нормальную работу. В 2009 году у «ТВЭЛ» за 66 млн руб. комбинат приобрела компания «Нефтехиммаш», ее основным владельцем был московский бизнесмен Максим Макарчук, до недавнего времени – президент Федерации прыжков в воду России, кроме того, он занимался девелопментом, сельским хозяйством, туризмом, рекламой. Макарчуку поначалу удалось наладить на комбинате производство сурьмы, но затем выяснилось, что вместе с комбинатом было приобретено немало проблем, начиная с выписанных на него векселей на сумму около 2 млрд руб. Прокуратура и трудовая инспекция начали наезжать на предприятие из-за невыплат заработной платы, а Макарчук стал жаловаться, что комбинат является объектом рейдерской атаки со стороны лиц, близких к руководству ТВЭЛ. По словам Макарчука, «рейдеры целенаправленно коррумпируют работников государственных, правоохранительных и судебных органов Забайкальского края». Жалобам Макарчука никто не внял, и к 2014 г. ЗабГОК обанкротился.
Что бы ни стояло за словами Макарчука, очевидно, что у малоизвестного бизнесмена не было ни административных, ни финансовых ресурсов чтобы разрулить ситуацию.
Ну а забайкальским олигархам поднять такие проекты не по силам.
Своеобразным символом экономики Читинского края может служить бывший депутат краевого законодательного собрания Константин Нагель – близкий соратник Равиля Гениатулина. В девяностые и нулевые он считался самым влиятельным бизнесменом в Читинской области. Начинал он с золотодобычи, возглавил золотодобывающую компанию «Ключи», вошедшую в десятку крупнейших золотодобытчиков России, а затем создал на ее базе «Забайкальскую инвестиционную компанию», интересы которой простирались на широкий спектр видов бизнеса – и пивоварение, и гостиницы, и производство мебели, и строительство, но, наверное, самое главное – на заготовки и экспорт леса. Говорят, что именно по инициативе Константина Нагеля на территории Читинской области на российско-китайской границе в 1998 г. был создан пропускной пункт «Покровка – Логухэ» – исключительно для вывоза леса.
Еще один местный олигарх, близкий к прежнему губернатору Гениатулину, – краевой экс-депутат Константин Наместников, начинавший бизнес с мукомольного производства, а затем создавший «Забайкальскую зерновую компанию», которая контролирует две мельницы и пять сельхозпредприятий. Незадолго до отставки Гениатулина Наместников попал под следствие, а затем получил 4,5 года лишения свободы за нецелевое расходование госсредств и хищение государственных субсидий на развитие мясного животноводства. Махинации оценивались следствием более чем в 53 млн руб.
Ясно, что тратить миллиарды долларов на разработку рудников местным олигархам было не под силу. Каждый инвестор в крае был на счету: Равиль Гениатулин даже наградил медалью «За заслуги перед Забайкальским краем» мордовского предпринимателя Виктора Бирюкова за строительство в крае мясокомбината. Губернатор Ильковский подошел к проблеме инвестиций в сельское хозяйство более радикально и собирался сдать до 200 000 га сельхозугодий в аренду китайцам.
Тяжелая медь
Означает ли это, что гигантские запасы металлов остаются нетронутыми? И да, и нет. Федеральные игроки наблюдают за ними. Особенно давно они присматриваются к Удоканскому месторождению меди – крупнейшему в России и третьему по величине в мире. Долгое время Удоканом занималась Уральская горно-металлургическая компания Искандера Махмудова и Андрея Козицына, но приступить к разработке так и не смогла.
С 2008 г. лицензию на Удокан приобрел холдинг «Металлоинвест» Алишера Усманова, и это вселило в руководство края новые надежды на поток инвестиций. Но даже у крупнейших федеральных игроков не хватает собственных ресурсов, чтобы без помощи государства наладить добычу и выстроить инфраструктуру. «Месторождение находится в северном районе, а северные районы у нас не обжиты, инфраструктуру там тяжело строить, – объясняет профессор горного факультета ЗабГУ Владимир Лизункин. – Даже в советское время это было очень затратно. Инженерных коммуникаций на Удокане нет. К тому же, это сейсмический район, где сейсмика до восьми баллов доходит. Далее, гористый рельеф местности тоже осложняет и автомобильную, и железнодорожную прокладку. Мне приходилось много ездить туда в командировки. Там горы 1000–1500 м, а может, и выше. Знаете, что получается? Как только зима наступает, эти дороги, которые спиралью поднимаются, заносит снегом, появляется гололед, начинаются перебои с транспортом. Машины опрокидываются, летят вниз».
Стоимость проекта разработки месторождения оценивают в $4,8 млрд (без затрат на инфраструктуру), но пока что общие инвестиции в Удокан с 2008 г. по 2015 г. составили только 24 млрд руб., региону из этих средств почти ничего не досталось – 15 млрд руб. ушло на покупку лицензии и 9 млрд руб. – на проектно-изыскательские работы. В 2015 году оператор удоканского проекта, "Байкальская горная компания" ( БГК) даже был выведен за пределы контура "Металоинвеста", хотя в совете директоров БГК по-прежнему присутствуют люди, связанные с холдингом Алишера Усманова.
В 2012 г. Равиль Гениатулин говорил, что намерен добиться для Удокана статуса государственно-частного партнерства. «К примеру, государство возьмет на себя обязанность построить дороги к месторождению, обеспечить иную инфраструктуру (это вопрос 70–100 млрд руб.), а все остальное выполнит собственник лицензии на разработку. В таком случае колоссальный проект не затянется на долгие годы», – мечтал он. Но пока ничего подобного не произошло.
Чтобы проект сдвинулся с места, «Металлоинвесту» нужно софинансирование. В 2014 г. говорили, что партнеры найдены: китайский частный инвестфонд Hopu Investments и государственная корпорация «Ростех» должны были купить 10% и 25% удоканского проекта. Но стороны не договорились – помешали падение мировых цен на медь, снижение спроса на сырье в Китае и разногласия в оценке месторождения.
Сейчас Алишер Усманов заявляет, что не будет форсировать реализацию проекта из-за неблагоприятной рыночной конъюнктуры. «Падение цены на медь, которое сейчас происходит, дает возможность компании не торопясь, спокойно разрабатывать месторождение, чтобы во всеоружии встретить новый цикл подъема цен. Думаю, в течение года-полутора мы решим вопрос, кто для нас лучший партнер, чтобы правильно освоить месторождение», – отметил он.
Генеральный директор «Металлоинвеста» Андрей Варичев высказал предположение, что Удокан предложит рынку свою продукцию, когда на мировом рынке наступит дефицит меди – а это, по его прогнозу, будет после 2020 г.
Помощь близка
Несколько лучше, чем с Удоканом, обстоят дела с проектом Быстринского ГОКа, который в Забайкалье строит «Норильский никель» на базе месторождения меди, железа и золота. Проект находится в лучшей доступности и потому менее затратный – его оценивают в $1,1 млрд. И именно 2016 г. должен стать решающим – на проект выделено около 40 млрд руб. инвестиций.
Правда, кризис и девальвация могли бы помешать этому, но, к счастью, Быстринский ГОК, в отличие от Удокана, смог уже привлечь китайского партнера: 13,33% проекта в 2015 г. приобрел консорциум китайских инвесторов Highland Fund за $100 млн. Кроме того, ВТБ открыл под проект кредитную линию на $1 млрд, а совет директоров «Норникеля» уже одобрил кредитное соглашение с пулом китайских банков на $600 млн.
Самое же главное, в отличие от Удокана, быстринский проект имеет статус государственно-частного партнерства – государство построило железнодорожную линию до ГОКа. По информации представителей Федерального агентства железнодорожного транспорта, на строительство участка было потрачено 32 млрд руб. (8 млрд руб. вложил «Норникель», остальное – федеральный бюджет).
Константин Ильковский успел с гордостью озвучить сумму ожидающихся в 2016 г. вливаний – 40 млрд руб., благодаря им инвестиционный климат в крае мог улучшиться сразу в 1,5–2 раза, ведь за весь 2015 г. инвестиции в Забайкалье из всех источников составляли сопоставимую сумму в 68 млрд руб. Накануне своей отставки Константин Ильковский встречался с топ-менеджментом «Норникеля», и руководитель проектного офиса читинского проекта компании «Норникель» Станислав Лучицкий заверил, что проект реализуется по графику, и ГОК начнет работать в 2017 г. Если бы Константин Ильковский дождался этого, то он смог бы выглядеть победителем, поскольку экономика края получила бы существенную поддержку – более 6000 новых рабочих мест, и налоги в бюджеты всех уровней на сумму 11 млрд руб.
А если бы Константин Ильковский досидел в своем кресле и до 2018 г., то, вероятно, он бы дождался первых финансовых потоков, возникших благодаря удоканскому проекту, который, по предварительным оценкам, может дать 15 000–20 000 новых рабочих мест. Два этих проекта могли бы позволить Чите сводить бюджет без дефицита.
Здесь стоит вспомнить, что в России часто меняют губернаторов, когда регионы становятся слишком богатыми. Именно это произошло на Сахалине – губернатор Александр Хорошавин был арестован именно после того, как сахалинские шельфовые проекты стали давать многомиллирадные доходы. Нынешний и. о. губернатора Забайкалья, спикер законодательного собрания Наталья Жданова напоминает временную фигуру. Жданова – педагог, сделавшая карьеру в системе образования края; трудно представить, что именно ей доверят решение сложнейших финансовых проблем.
«Все понимают, что в будущем регион возглавит ставленник Москвы. Но и он может оказаться компетентным, – говорит Валерий Гонин. – Главное – желание разобраться в наших проблемах и возможностях. Мы богаты древесиной и ископаемыми, которые заинтересовали бы крупных инвесторов и привлекли в наш край деньги. А нехватка финансов – наша основная проблема».
Подписывайтесь на нас:
Еще по теме
