Долгосрочный Христенко

Вот внезапно подумалось: а ведь в правительстве уже месяц как нет министра энергетики. И ничего. Никто и не замечает. А вроде должность немаловажная, заметная. Даже и не припомнишь другого такого случая, когда отсутствие в правительстве человека, занимающего столь значимое место, не волновало бы никого. А все почему? Да потому, что с увольнением Александра Гаврина почти ничего не изменилось. ТЭКом руководит Виктор Христенко. Как и раньше. Только раньше он руководил частично сам, частично через Гаврина. А теперь – только сам. Может, так удобнее. Хотя на самом деле Христенко – вице-премьер. А Минэнерго – это ему для симметрии, наверное. Алексей Кудрин ведь тоже вице-премьер, однако Минфином руководит.

Еще одна странность. Гаврин не ушел, а уволен. И не просто «в связи с переходом», а совершенно конкретно – за Приморье. Правда, вскоре опять назначен – но совсем в другую степь. Рокировочка произошла: уволенный симметрично с Гавриным Наздратенко теперь министр по рыбе, а Гаврин представляет Тюменскую область в Совете Федерации. (Повышение, однако: предыдущая его должность называлась «мэр Когалыма».) Может, министра и уволили только для того, чтобы не получилось, будто один губернатор виноват, что в регионе нет тепла и света. Чубайс вот еще виноват. При чем же тут правительство? А чтобы было кому за Чубайсом следить – напоминания делать, если уголь вовремя не закупил. «Регулирование рыночной экономики» называется.

Идеальный федеральный министр

Что характерно – за действия Гаврина отвечает, в общем-то, Христенко. В излишней самостоятельности и инициативности Гаврина никто упрекнуть не мог. Тем не менее как раз Христенко теперь уже месяц думает над тем, каким должно быть Минэнерго и чем ему дальше заниматься. Правительство меж тем собирается по весне доложить президенту о том, как оно, правительство, должно быть реформировано. Чтобы законы писало хорошие, а не тяп-ляп. Чтобы лоббизма было меньше и вообще чтобы все хорошее дальше развивалось.

Предполагается, что в новом правительстве министерств будет мало. Примерно восемь. Ну максимум 12 – 15, если отдельные товарищи успеют проникнуть. Но самое главное – меняется концепция. Ведомства объединяются, и министр больше не должен быть главным лоббистом своего участка народного хозяйства. Из-под его визы не должны выходить документы, являющиеся переоформленными прошениями соответствующих профильных организаций. Министр, собственно говоря, должен представлять интересы правительства в отрасли, а не интересы отрасли в правительстве.

Виктор Христенко уже давно является именно таким министром. В одном из недавних интервью он заметил, говоря о ТЭКе: «Я думаю, никто не может утверждать, что я лоббист этой отрасли. Решая ее проблемы, мне придется согласовывать свои действия с интересами всей экономики». И в целом это правда.

Характерно, что даже соло на тему запрета трансфертных цен в исполнении Алексея Кудрина вызывало у нефтяников меньше раздражения, чем куда более безобидная (в плане затрат для компаний) идея Христенко ввести аукционный доступ к экспортной трубе. Позиция Кудрина понятна – зампред правительства, курирующий финансы и налоги, так и должен говорить, и нефтяники это понимают: на своем месте он прав. А Христенко вроде как по должности свой. А введение аукционов не кажется необходимой мерой, критичной с точки зрения доходов бюджета. Раньше ведь как-то договаривались, и ничего. Однако Христенко упрямо гнет свое. Считает, что аукционы как-то облагородят привыкшую к разговору по понятиям бизнес-среду. Идеальный министр.

Шкала

Одним из важнейших регулирующих воздействий Христенко на ТЭК стало введение год назад шкалы экспортной пошлины на нефть. Нельзя сказать, чтобы нефтяники были в восторге. Некоторым было удобнее без четких правил, когда все время надо вступать в переговоры: сегодня правительству нужны деньги – значит, скидываемся. Не даром, конечно, а чтобы благодарило и вспомнило при случае. Или – очень приятно, когда тот же переговорный процесс позволяет на несколько дней ускорить снижение пошлины и так же ненадолго задержать ее повышение. Христенко настоял на том, что нужна шкала.

Прошло время, и все радуются тому, что есть вот у нас такая замечательная шкала пошлин. И предсказуемость налицо, и затраты в целом приемлемые. Как раньше без нее жили – непонятно. Одно только плохо: нет ни у кого в российском правительстве опыта постановки правил на долгосрочную перспективу. Пошлину Христенко «продавил», а сколько она будет действовать – не сказал. И когда цену нефти зашкалило, правительству стало обидно, что оно, оказывается, такую некоммерческую шкалу ввело.

Ближе к новому, 2001 году под чутким руководством Кудрина в трех министерствах родились три варианта пересмотра шкалы в сторону увеличения. И вот тут для Христенко настал момент «икс». Ему пришлось пустить в ход все свое влияние, чтобы эти проекты так и остались на бумаге. Потребовалось даже публично объяснять, что, как бы плоха шкала ни была, ее нельзя менять спустя девять месяцев после введения. Это ведь долгосрочная установка. А если бы остановить коррекцию шкалы не удалось, Христенко просто не смог бы смотреть в глаза нефтяникам.

Уроки 98-го

Оценивая длительный по нынешним временам срок работы Виктора Христенко в правительстве (3,5 года), понимаешь, что лучше всего ему удаются как раз действия, нацеленные на формирование долгосрочных правил. Когда же требуется быстрое волевое решение краткосрочных задач, Христенко несколько пасует. Так было, например, летом 1998 года.

Кто сейчас вспомнит, что Виктор Борисович был наряду с Немцовым и Сысуевым зампредом Сергея Кириенко? А ведь он на протяжении нескольких предкризисных месяцев курировал финансы, переместившись на эту высокую позицию с должности замминистра финансов по межбюджетным отношениям! Если по должности рассудить, то именно на Христенко с Кириенко и Задорновым да на Сергее Дубинине (Центробанк) с заместителями лежит ответственность за то, что не был вовремя отменен валютный коридор, зато не вовремя и не вынужденно был объявлен дефолт. Но язык как-то не поворачивается упрекать Христенко. Разве только за то, что в критический момент занял пост, к которому явно не был готов.

В жаркие дни мая – августа 1998 года Виктор Христенко в основном спокойно занимался своим делом – реформой межбюджетных отношений. Ну еще готовил программу срочного повышения доходов от приватизации. Переговоры с МВФ все равно вел Анатолий Чубайс – почти на неформальных началах. Христенко тогда в штаб-квартирах международных организаций просто никто не знал. А уже в августе, всего за неделю до обвала рубля, Христенко возил в Думу «вторую часть пакета антикризисных законопроектов». Дума согласилась собраться на внеочередное заседание, что немедленно было преподнесено как поддержка правительства. А на самом деле твердая уверенность была только в том, что депутаты пропустят закон об изменении порядка уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд.

Эта псевдодеятельность как-то причудливо сочетается в вице-премьере с ясностью видения макроэкономической ситуации, которую он неоднократно демонстрировал в публичных интервью. Даже за неделю до 17 августа в одном из интервью Христенко сказал: «Если в двух словах, то нам не удалось сделать ни одного чуда, это точно». Зато было множество долгосрочных задумок, которые, естественно, не были реализованы: ликвидировать столичные субвенции Москве, решить проблему налоговой «прописки» крупных налогоплательщиков путем создания «федеральных налоговых округов» (чтобы, к примеру, платежи «Межрегионгаза» по региональным налогам доставались не Московской области, а распределялись по регионам, в которых компания работает).

Кстати, это не сделано и до сих пор. Может, потому, что даже в августе 1998-го вице-премьер Христенко рассуждал о данных мерах не как зампред правительства, а как квалифицированный экономист, рассказывающий этому правительству, что целесообразнее и полезнее предпринять. Собственно, и реформа межбюджетных отношений в редакции Христенко сейчас ненамного ближе к реализации, чем три года назад. А ведь концептуально подход вполне продуктивен: перейти от раздела денег к разделу полномочий, снять напряжение на субрегиональном уровне (губернатор против мэра), уравнять налоговые права каждого уровня бюджетной системы с его бюджетными обязанностями, оставив ему при этом стимул для развития своей налоговой базы, сократить список «совместно финансируемых расходов» и т.д.

Только почему-то не реализуется. То ли не востребовано, то ли воли «продавить» не хватает. То ли боятся все браться за такие дела, прямых выгод не сулящие. Вот и жилищно-коммунальная реформа стоит, хотя Немцов еще в бытность свою «преемником» Ельцина про нее все красиво рассказывал. Теперь за реформу ЖКХ отвечает Христенко, но об этом чуть позже.

Межвременье

23 августа 1998 года правительство Кириенко ушло в отставку. А Виктор Христенко продолжал работать. Между прочим, весь сентябрь 1998 года он занимал самую высокую в своей карьере должность – правда, временную. Об этом тоже никто не вспомнит. Немцов и Сысуев были фигурами политическими и должны были отвечать за происшедшее. То есть уйти сразу. А Христенко – вроде так, нейтральный. И 25 августа указом президента Христенко назначается и.о. зампреда правительства – до формирования нового кабинета министров.

Кабинет формировался долго, потому что Дума не хотела Черномырдина. Как раз в это время начался парад региональных суверенитетов (золотые запасы, запреты на вывоз товаров первой необходимости, попытки регулировать цены и прочие прелести). Бывалый Черномырдин ничего сделать с впавшей в панику страной не пытался. Вообще ничего. Его в основном из-за того и не утвердили, что власть не проявил в недельных перерывах между внесением и рассмотрением в Думе своей кандидатуры. Ну Черномырдин-то ладно – его заботило формальное утверждение. Но ведь и его зампред Христенко тоже ничего особенного не предпринял, что уже менее объяснимо. 28 сентября Христенко отправили в отставку, и это вряд ли кого удивило.

Удивило другое: отставка длилась ровно месяц, оказавшись завуалированной формой отпуска. 28 октября Христенко назначается почти на прежнее место – первым замминистра финансов. Только полномочий стало больше – бюджет. Дальше – опять тишина. Как раз при Примакове была сильно сокращена доля государственных расходов в ВВП, что стало важным фактором экономического роста. Насколько велика в этом чья-то конкретная заслуга, история умалчивает. Похоже, впрочем, что Христенко был в правительстве Примакова своего рода «специалистом» на службе у пролетариата.

Главный по финансам

С назначением премьером Степашина в карьере Христенко происходит еще одно возвращение – теперь на вице-премьерский пост. Вероятно, оно было пролоббировано Чубайсом, которому был очень нужен противовес чрезвычайно активному Николаю Аксененко, который и Степашина-то теснил где только мог. Очевидно, что Христенко в это время был значимой поддержкой «интеллигентному милиционеру», да и с задачей выстроить противовес Аксененко они вдвоем все-таки справились. А на политические задачи типа «обезвреживания» группы Лужкова – Примакова Христенко и не подряжался: он закрепил за собой позицию макроэкономического вице-премьера. А по этой части летом 1999 года все было в порядке.

Возможно, Христенко был нужен Степашину и как аналитик – у него тогда вообще не было помощников-экономистов. А иллюзий у вице-премьера опять-таки не было. В июне 1999 Христенко с горечью говорил о том, что всем пореформенным правительствам приходится концентрироваться на работе в авральном режиме, а структурными преобразованиями всерьез заняться не получается. И что ресурсов на что-то серьезное у правительства Степашина нет. Их и вправду не было.

При Степашине Христенко стал (опять со второй попытки) ответственным за переговоры с МВФ. Летом 1999 года была подписана вполне пристойная, красивая программа мер, но денег от МВФ мы так и не получили. Из-за Чечни, конечно, но также из-за того, что правительство и не собиралось приступать к реализации плана реформ. А Христенко еще летом 1998 года в странно откровенном для российских переговорщиков духе замечал, что для международных организаций мы обычно пишем совсем не то, что собираемся делать.

Уже при Путине Христенко какое-то время продолжал переговоры с МВФ, но отношения так и не сложились. Характерный эпизод: правительство и ЦБ должны направить фонду письмо о намерениях. Было это уже после скандала вокруг мнимого вывоза капитала через BoNY, и требования к письму (уже не со стороны МВФ, а G-7 и фактически американской администрации) были весьма жесткими. Международный аудит Сбербанка, немедленный выход ЦБ из росзагранбанков и т.д. Затем в течение чуть не двух недель информагентства распространяли одно и то же сообщение: Христенко говорит, что письмо будет отправлено завтра. Правительство тогда хотело побыстрей наладить отношения с МВФ, а Виктор Геращенко никак не соглашался подписать «свою часть». Христенко оказался «крайним», и все в очередной раз наблюдали, что этому талантливому макроэкономисту и бюджетнику очень трудно работать в конфликтных ситуациях. Неудивительно, что вскоре долговые вопросы замкнул на себя Михаил Касьянов.*

Правый вице

После президентских выборов 2000 года роль Христенко оказалось несколько уже, чем можно было ожидать: стратегические вопросы были закреплены за Грефом. Зато теперь Христенко оказался гораздо ближе к реальному управлению, чем прежде: он перестал быть «аналитическим вице-премьером». Топливный баланс, улаживание разборок Вяхирева с Чубайсом, Чубайса с Адамовым, нефтяников друг с другом и опять с Чубайсом и т.д.

Христенко удалось занять позицию «над схваткой». Он сыграл важную роль в корректировке концепции реструктуризации МПС по Аксененко. Правда, реструктуризацию РАО «ЕЭС» по Чубайсу, тоже несколько сомнительную, пропустил, но на нее и без Христенко критиков было достаточно. Единый тарифный орган тоже в большой мере детище Христенко. Интересно, что в 2000 году государство позволило всем монополиям резко поднять тарифы. Христенко не протестовал, в драку не лез. А теперь вот нате всем – единый орган. Решение на перспективу: управленческая возможность связать тарифную политику с макроэкономической ситуацией и задачами.

Другую давнюю задумку – создание государственного нефтяного резерва наподобие американского – осуществить пока не удалось. Осуществление этой идеи требует либо денег, либо четкой договоренности с нефтяниками. Создание резерва позволило бы правительству уйти от практики «ручного» управления северным завозом, балансовыми поставками нефти и нефтепродуктов и т.п. Появляется возможность совсем другого регулирования. Но для Христенко пока намного легче проводить решения бюрократическим порядком, чем договариваться.

Теперь вот Путин поручил Христенко взять под контроль малую энергетику – это чтобы города и поселки больше не замерзали. А как ее «взять», если малые станции фактически контролируются местными органами власти? Постепенно задание трансформировалось, но легче от этого Христенко не стало: теперь ему нужно провести жилищно-коммунальную реформу и «преодолеть несформированность рыночных условий функционирования ЖКХ». Серьезнейшая задача. Шею можно сломать: реформировать уровень низового управления куда сложнее, чем разбираться с «крупняком». Впрочем, еще неясно, нужна ли эта реформа и серьезно ли ее задумали проводить. Если Христенко по-настоящему либерализирует ЖКХ, ему надо будет памятник поставить, и не только на родине. Каждый, кто когда-либо посещал ЖЭК, ДЭЗ, паспортный стол или обращался за помощью к ремонтникам-сантехникам, поддержит эту мысль словом и делом.

Христенко как будто специально провели по всем важнейшим сферам управления – регионы, бюджет, Дума, международные организации, макроэкономика, ТЭК. Нигде он не допустил серьезных ошибок, нигде не сделал и ничего особенно выдающегося, но везде придумывал очень правильные проекты «на перспективу». Опыт накопил такой, что теперь впору идти в премьеры.