архив

Казнить нельзя реформировать

архив

14.11.200000:00

Борис Грозовский

За последний год практически во всех сферах государственного регулирования экономики произошли серьезные изменения. Пока они коснулись в первую очередь регулирования бизнеса в регионах (отмена ряда льгот по местным налогам, затрудненность организации взаимозачетов с региональными бюджетами и ужесточение процедур получения госзаказа на финансируемые бюджетами работы). Куда меньше изменений на федеральном уровне.

С одной стороны, правительственные либералы (например, Министерство экономического развития) предлагают упростить порядок регистрации, сократить количество проверок и т.д. С другой стороны, фискальные ведомства по факту ужесточают регистрационную политику и заявляют о необходимости двигаться в эту сторону и дальше. Ничего не делается для уменьшения вмешательства всевозможных "пожарников", СЭС и т.д. Похоже, по большому счету правительство еще не определилось, куда ему двигаться. Но времени для выбора модели поведения остается все меньше.

Государства стало больше

Рыночная экономика формирует вокруг себя рыночную инфраструктуру. Плановая "экономика бюрократического торга" позднесоветского типа, где торг осуществляется вокруг перераспределяемых государством средств, выбиваемых фондов и лимитов, тоже образует соответствующую себе инфраструктуру. Важнейшим элементом ее были отраслевые ведомства - они принимали основные решения по инвестициям, производству и сбыту.

За годы реформ мы создали некую промежуточную систему. При этом, как отмечал в одной из недавних статей помощник президента Андрей Илларионов,* суть бюрократического торга не изменилась, другим стал только его предмет: бюджетные субсидии, кредиты и государственные гарантии, налоговые и таможенные освобождения, разрешения на экспорт, зачеты с бюджетом и с госмонополиями, доступ к федеральным программам и т.д. "Торг" по поводу этих и других преференций - основное содержание работы чиновников ельцинской эпохи самого разного уровня.

Как ни парадоксально, в течение почти всех 90-х годов этого века государственное регулирование только усиливалось. Например, относительно простое согласование документов в органах госнадзора (15 - 30 дней) в советское время дополнилось подключением к этим процессам чиновников Госкомэкологии (ныне упраздненного), МЧС, Минтруда, Министерства природных ресурсов, Минздрава, Госгортехнадзоров и многих других. При этом каждый орган устанавливает собственные правила экспертизы документов, а на получение 10 - 15 согласований иногда уходит до года.

Создание рыночной экономики (свободные цены, единый валютный курс, приватизация госсобственности) не сопровождалось, вопреки расхожему мнению, проведением либеральной экономической политики - она как раз была самой что ни на есть социалистической.

Возникающее в результате дополнительное давление государства на предпринимателей носит "квазифискальный" характер: всевозможное лицензирование, регистрация, согласование проектной документации, явно избыточное внимание всевозможных проверяющих и контролирующих организаций. С учетом всех этих линий вмешательства давление государства на экономику оказывается намного более высоким, чем об этом говорят бюджетные показатели (консолидированный бюджет - порядка 33 - 37% официального ВВП).

Государство стало частным

Большинство государственных институтов проводят политику в интересах конкретных предприятий, компаний, банков, частных лиц. А любые действия в отношении бизнеса, связанные с использованием государственной власти - от установления таможенных пошлин и индивидуальных налоговых платежей до рейдов спецназовцев на офисы неугодных компаний и проверок конкурентов органами прокуратуры - получили соответствующие тарифы, "стали предметом беспрецедентной купли-продажи". В результате приватизации государства и усиления его давления на экономику сложилась совершенно удивительная институциональная система, помогающая предпринимателям выживать и даже развиваться в этих условиях. Не претендуя на полноту, можно выделить четыре типа составляющих эту инфраструктуру организаций по степени их "удаленности" от государства.

Первый тип - сами госорганизации, "паразитирующие" на слабости госаппарата или нечеткой формулировке его функций. Все знают конкретные отделы министерств, ведомств и комитетов, за определенную плату предоставляющие те услуги, которые должны предоставляться бесплатно. Вариант - платное предоставление "бесплатной" услуги, но, например, в более краткий срок и без необходимости терять время в долгих очередях под дверью кабинета. Пока этой стороны изменения почти не коснулись: работа аппарата эффективней не стала, "подпольная" коммерческая деятельность практически не контролируется.

Второй тип - структуры внутри госаппарата, помогающие предпринимателю получить решение, связанное с тем или иным правом или преференцией. Это может быть разрешение на строительство, отвод земельного участка, разрешение на вывоз капитала, лицензия на внешнеторговую деятельность, выдача госгарантии и т.д. В любом регионе бизнесменам известно, в какой отдел организации нужно идти, чтобы "пробить" взаимозачет с бюджетом, так же как они осведомлены о том, что нужно, для того чтобы поход не оказался безрезультатным. Известно и то, как стать подрядчиком государства по тому или иному проекту, как получить госзаказ.

Госструктурам, предоставляющим бизнесу подобные услуги, сейчас живется несколько труднее, чем при Ельцине. Отчасти потому, что сузился сам объем средств, к которым имеют доступ региональные, да и (в меньшей степени) федеральные чиновники. И еще из-за того, что многие испугались. Несмотря на то, что Путин не провел показательных антикоррупционных расследований в госаппарате и не посадил устрашения ради кого-либо из заметных чиновников первого-второго ряда - все равно страшно. Приходится быть осторожнее. Тем более что "мягкий" метод - отстранение чиновника от дел, особенно если его "государственный бизнес" приносит прибыль и связан с доступом к серьезным финансовым потокам - используется новой администрацией очень активно.

Третий тип - коммерческие структуры, ненавязчиво предлагающие компаниям решить ту или иную проблему с госорганом. Ушлые финансисты, специализирующиеся на возврате НДС, регистраторы и ликвидаторы фирм, таможенные госпредприятия и таможенные брокеры или сбытовые организации в системе "Газпрома" и РАО "ЕЭС", в результате деятельности которых условия получения энергоресурсов разными предприятиями оказываются совершенно неодинаковыми.

Такие коммерческие организации формально существуют вне и независимо от государственных. Иногда они создаются даже не только с целью извлечения прибыли, а для имитации наличия конкуренции. Но фактически существуют при "своем" госоргане как неотъемлемое продолжение. Коммерческие организации такого рода в последнее время тоже несколько притихли или по крайней мере стали осторожнее. Все тревожатся за свою "крышу". И все находятся в состоянии полной неопределенности: понятно, что можно было делать вчера, но неизвестно, что будет можно и что нельзя делать завтра. Тем более неизвестно, как изменятся неформальные правила игры.

Наконец, четвертый тип - неформальные коммерческие образования или структуры внутри госаппарата, помогающие явно незаконному использованию государственной власти. Например, обеспечивающие организацию "наездов" силовых и налоговых органов на конкурента. В неофициальных беседах предприниматели признают, что деятельность такого рода в последнее время даже усилилась, хотя и не очень сильно. Но подтверждений, разумеется, никаких нет.

Работа всей этой административно-рыночной махины приводит к неравенству условий конкуренции в разных отраслях, регионах, для разных предприятий. Неравное налогообложение, неодинаковые условия поставки энергоносителей, доступа к грузовым железнодорожным перевозкам, неравный доступ к госзаказам и правам землепользования, неравные требования в отношении уплаты таможенных пошлин, "административный шантаж". Так, фактический уровень налогообложения супермаркетов, по оценке McKinsey, оказывается в восемь раз ниже уровня налогообложения оптово-розничных рынков. Это неравенство не возникает стихийно, а обеспечивается работой милиции, налоговиков, местных администраций и т.д. Неравные условия конкуренции являются даже более серьезным тормозом экономического развития России, чем макроэкономическая нестабильность. А причины такого положения - коррупция и неверие в возможности рыночной экономики.

Трудности переходного периода

Итак, с одной стороны, проверки часты, требования явно чрезмерны, налоговые ставки завышены. С другой стороны, правила неустойчивы, и все коммерческие организаторы вынуждены сплошь и рядом их нарушать. Вся квазирыночная инфраструктура ориентирована именно на существование правил, по которым никто не живет.

"Процесс хозяйственной деятельности является объектом внимания примерно трех десятков контролирующих инстанций, которые действуют по своим внутриведомственным инструкциям, - говорят эксперты Рабочего центра экономических реформ при правительстве (РЦЭР). - Масштабы контроля и разного рода проверок почти ничем не ограничены. На практике это приводит к искусственному созданию льготных условий для отдельных коммерческих структур или для вымогания взяток". В результате страдает не только бизнес (рост издержек), но и государство: для предприятий гораздо проще и эффективнее вести незарегистрированную, то есть не облагаемую налогом, хозяйственную деятельность.

РЦЭР предложил обширное аналитическое обоснование и практические шаги по сокращению государственного вмешательства в экономику. Например, сократить и сделать закрытым список подлежащих лицензированию видов деятельности, ввести единый порядок лицензирования, разделить функции надзорных и лицензирующих органов, провести экспертизу правовых актов субъектов РФ, министерств и ведомств на предмет законности введения ими новых лицензируемых видов деятельности, ограничить передачу органами государственной власти полномочий по лицензированию структурам, которые не входят в структуру органов исполнительной власти и т.д. Не менее серьезные упрощения предложены в плане согласования проектной документации. Но пока даже Минэкономики, не говоря уже о правительстве, не приняло подготовленную РЦЭР программу к действию.

Даже введение уже продекларированного на высшем уровне принципа "одного окна" (при регистрации, лицензировании и т.д.) неизбежно натолкнется на серьезные трудности. Нужна сверка старых и новых законов. Нужна переподготовка чиновников. Нужна совершенно другая система и другой уровень оплаты их труда. Наконец, надо будет урегулировать отношения с местными органами власти - ведь никто не собирается отбирать у них, например, право выдавать землеотвод и разрешения на пользование земельными ресурсами.

Дальше - борьба

Понятно, что нынешняя система доживает свой век. Дальше - возможны варианты. Либо государство немного смягчит правила игры и заставит (или, что реальнее, сделает вид, что заставит) всех эти правила выполнять. Либо государство концентрируется на выполнении своих основных задач и сокращает области регулирования. В первом случае нынешняя инфраструктура имеет отличные шансы уцелеть, разве что подвергнется сильной централизации. Во втором она будет очень серьезно деформирована. Например, в процессе замены старой инфраструктуры выяснится, что до 90% сотрудников госорганизаций, пестующих предпринимателей, просто подлежат сокращению.

Основная трудность деформации систем типа нашей в том, что, несмотря на свою глобальную неэффективность, они вполне устраивают конкретных людей - как во власти, так и в бизнесе. "Ликвидация каждого конкретного административного регулирования приносит столь малые выгоды каждому из других участников рынка, что не стоит времени, затрачиваемого на активную поддержку этих действий, - говорит директор Института национальной модели экономики Виталий Найшуль. - С другой стороны, сохранение регулирования, как правило, приносит концентрированные выгоды небольшой группе рентополучателей, и борьба за эти выгоды становится для них вопросом жизни и смерти. В результате введенные единожды запреты становится необычайно сложно устранить". И любая новая система должна предложить как рынку, так и рентополучателям что-то взамен. Иначе реформаторы встретятся с естественным сопротивлением, а реальная жизнь пойдет совсем не по прекрасным планам. Предложить пока почти нечего - ростки новой экономической инфраструктуры на общем фоне практически неразличимы. Поэтому борьба пойдет за каждый сантиметр.

Регулирование своих аппетитов

Самый лучший пример столкновения полярных взглядов на то, как дальше регулировать рынок, - вопрос о регистрации юридических лиц. Минэкономразвития готовит глобальный план дерегулирования экономики - упрощение процедур регистрации фирм, лицензирования и сертификации товаров и т.д. (сертификация должна стать исключительно добровольной). Первым должен быть изменен как раз порядок регистрации. Сейчас для регистрации требуется собрать 16 документов из самых разных инстанций. А "мертвую" фирму дешевле бросить, чем цивилизованно закрыть.

Минюст предложил оставить систему в целом неизменной, но подчинить ему систему регистрирующих органов. Второй законопроект о регистрации, написанный при участии Минэкономики, кардинально упрощает процедуру: учредитель заполняет стандартный бланк и расписывается в том, что он знает об уголовной ответственности за подачу ложных сведений. И все! Если нарушения обнаруживаются, фирма может быть закрыта, а учредитель привлечен к ответственности. Проблема в том, что ликвидировать юридическое лицо в этом случае можно будет только в судебном порядке. Есть идея передать регистрационные полномочия налоговикам. Но тогда, говорит замминистра экономического развития Александр Маслов, "фискальный интерес будет преобладать над обеспечением прозрачности рынка, поскольку получить информацию о юридическом лице из налоговых органов будет просто невозможно". Другой вариант - передать регистрационные функции нотариусам, то есть легализовать существующий порядок.

Пока либералы думают, ФСНП предложила значительно ужесточить порядок регистрации. Налоговые полицейские считают недопустимым, что сейчас новую компанию может создать физическое лицо - учредитель компании, которая в долгу перед бюджетом или внебюджетными фондами. Кроме того, ФСНП предлагает отказывать компании в регистрации, если учредителями намерены выступить граждане - учредители юридических лиц-банкротов. Правда, это противоречит конституционному праву на предпринимательскую деятельность.

А московское налоговое управление уже взялось за самих регистраторов: проводятся масштабные проверки. Необходимость подобных проверок стала ясна налоговикам после трехмесячного эксперимента, когда инспекторы проверяли предоставленную при регистрации информацию, выезжая для этого по указанным в документах адресам. Успех налицо: в начале года в Москве регистрировалось порядка 6 тыс. компаний в месяц, а в сентябре было подано 4377 заявок (на учет поставлено 3524). Правда, московский эксперимент незаконен. Ведь налоговики имеют право требовать только документы, связанные с исчислением и уплатой налогов, а не подтверждения прав аренды и приказы о назначении гендиректора и главного бухгалтера. Результат будущих проверок предсказать легко: те регистраторы, что активно пользуются незаконными методами, "уйдут в подполье", остальные повысят расценки.

Регулярность посещения малых предприятий представителями контрольных органов (доля опрошенных, %)

	Реже одного раза в год	Один раз в год	Один раз в квартал	Один раз в месяц	Чаще одного раза в месяц	"Не помнят"
Пожарный надзор	19,9	30,4	36,7	6,6	2,8	3,6
СЭС	30,4	25,5	19,9	15,7	4,2	4,3
Регистрационная палата	63,6	19,9	3,1	0,7	1,0	11,7
Лицензионная палата	55,6	24,5	7,0	2,1	1,7	9,1
Архитектурное управление	70,6	10,1	3,5	1,4	0,7	13,7
Налоговая инспекция	15,4	30,4	27,6	8,4	14,0	4,2
Органы внутренних дел	35,7	16,4	15,7	11,2	14,0	7,0
Таможенники	69,6	4,9	2,8	2,4	1,7	18,6
Пенсионный фонд	43,4	28,3	15,4	4,2	1,7	7,0
Рэкет	35,0	1,4	8,7	34,3	2,8	17,8