"Когда фантазия сходит с рельсов"
9 августа правительство рассмотрит новую концепцию структурных преобразований на железнодорожном транспорте. Предварительным проектом этого документа предусматривается, в частности, разделение государственной и коммерческой функций, которые сегодня находятся в единоличном ведении Министерства путей сообщения. Предполагается, что уже в июле следующего года "государственная" часть МПС поступит в подчинение Минтрансу, а коммерцией займется новая структура - государственная акционерная компания "Российские железные дороги". Однако до этого момента реформа может не дожить, столкнувшись с непреодолимыми препятствиями уже на подготовительном этапе.
Согласно предварительным планам правительства до конца этого года будет подготовлена юридическая база намеченных преобразований - в частности, изменения к закону о железнодорожном транспорте и к уставу. В первом полугодии 2001 года будет проработан новый механизм тарифной политики, определяющий участие в ней не только будущего департамента путей сообщения Министерства транспорта, но и Министерства по антимонопольной политике. Рассмотрению концепции правительством будет предшествовать утверждение документа в самом министерстве - ожидается, что это произойдет 25 июля.
Следует отметить, что речь по сути идет не о принципиально новом продукте делопроизводства, а скорее о его новой редакции. Реформа железнодорожного транспорта относится к числу структурных мер, прописанных в соглашениях с МВФ и Всемирным банком. Следуя этим соглашениям, российское правительство более двух с половиной лет назад - в 1998 году - утвердило первую концепцию.
Содержательную разницу между двумя документами после утверждения новой редакции обнаружить будет сложно: та же поэтапная ликвидация перекрестного субсидирования (убытки от пассажирских перевозок компенсируются доходами от грузовых), то же выделение конкурентного сектора и создание грузовых компаний-операторов. Различие - в темпах реализации этих мер. Достаточно сказать, что согласно предыдущему документу "рассмотреть целесообразность совмещения государственной и хозяйственной функций" предполагалось аж в 2004 году.
Еще важнее, что на этот раз руководство МПС вовсе не против готовящейся реформы. По имеющейся информации, еще в апреле на селекторном совещании министр путей сообщения Николай Аксененко озадачил своих коллег заявлением о необходимости ускорения реформы отрасли. Известно также, что вопрос о реформе уже обсуждался в самом узком и влиятельном кругу - на ассамблее начальников дорог (этот неформальный "сенат", состоящий из министра и начальников дорог, и принимает все стратегические решения министерства). А 14 июля первый замминистра Михаил Иванков открыто заявил о готовности к разделению функций ведомства. Чиновник признал, что методы, применяемые железнодорожниками по отношению к их поставщикам, зачастую "выпадают из общеэкономической практики": "Жесткое администрирование - это как пружина: ее можно до поры до времени сжимать, но настанет момент, когда она просто лопнет".
Реформа МПС начнется с реформы Гражданского кодекса - такой формы собственности, как "государственная акционерная компания" (ГАК), в нем не значится. Аббревиатура РАО вызывает идиосинкразию у руководства МПС - в связи с неблагоприятными ассоциациями ("Газпром", РАО "ЕЭС России" и даже РАО "ВСМ"). В отличие от РАО, ГАК "РЖД" создается с "вечной" 100-процентной государственной собственностью - таким образом, взять кредит под залог акций будет просто невозможно. Как выразился один высокопоставленный чиновник железнодорожного ведомства, "реформа - это не предложение начать дербанить собственность".
Тем не менее утверждать, что реформу ожидает безоблачное будущее, было бы ошибкой. Похоже, пока в реформе отсутствуют все те три компонента, которые необходимы для успеха: right time, right place, right price (время, место и цена). Это прежде всего касается пассажирских перевозок. Как ожидается, по итогам нынешнего года убытки железнодорожников от этого вида деятельности составят не менее 32 млрд руб. Причина хорошо известна: заниженная по причине невысокой покупательной способности населения стоимость билетов на поезда дальнего следования окупает 50% затрат, а билеты на пригородную электричку окупают лишь 25% затрат. Разница компенсируется в основном за счет завышения грузовых тарифов (рентабельность грузовых перевозок достигает 22 - 25%) и лишь отчасти за счет средств региональных бюджетов.
Прекращение перекрестного субсидирования является одной из главных целей реформы. Следовательно, регионы должны обеспечить 100-процентное покрытие убытков от пригородных перевозок, точно так же как федеральный бюджет должен раскошелиться на дотирование перевозок пассажиров в поездах дальнего следования. Сейчас регионы едва находят средства для покрытия 36% убытков (это в среднем по стране - некоторые не платят вообще), а федеральный бюджет не выделяет на дотации ни копейки. Неясно, откуда найдутся эти деньги после реформы.
Другой момент - создание конкурирующих грузовых компаний. Следует отметить, что акционирование железных дорог не будет сопровождаться распродажей имеющихся активов (например, того же подвижного состава). Компании-перевозчики должны озаботиться покупкой новых вагонов (в соглашении о создании компании будет прописываться детальный график обновления подвижного состава. Если учесть, что цена одного вагона составляет в среднем 490 тыс. руб., станет понятно, что много новых перевозчиков в ближайшее время вряд ли появится. Те же, кто осилит цену "входа" на рынок железнодорожных перевозок, столкнутся прежде всего с главным конкурентом в лице РЖД.
Кроме того, проведение реформы грозит самому государству, а точнее, его бюджету. Хорошо известно, что современное налоговое законодательство в России основано на НДС, налоге с оборота, акцизах, полуфеодальных лицензионных сборах и других фискальных поборах, взимаемых с хорошо различимой налоговой базы ("у вас есть деньги (товар) - заплатите за факт обладания ими") . Грузовой тариф МПС сегодня включает не только аппетиты монополии, но и аппетиты бюджетов всех уровней. По сути это прямой налог на грузовладельца, получить который с него иными способами вряд ли удастся. Ликвидацией перекрестного субсидирования, снижением грузовых тарифов и обеспечением конкуренции на железнодорожном транспорте, как это ни парадоксально, правительство ударит себя по собственному карману. Ежемесячная налоговая дань, выплачиваемая МПС, составляет сегодня от $170 млн до $200 млн.
Однако главная опасность для реформы - это позиция губернаторов. Акционирование железных дорог способно серьезно задеть интересы регионов, которые резонно опасаются, что федеральные власти попытаются автоматически перенести убытки от пассажирских перевозок на них. Если приемлемый механизм дотирования перевозок не будет найден, то именно губернаторы, а не "генерал-губернаторы" президента столкнутся со вполне прогнозируемой реакцией населения на отмену рейсов электричек.
Перспектива создания грузовых компаний также зависит от регионов. Довольно серьезные инвестиции, необходимые для их создания, окажутся бессмысленной тратой денег, если на железных дорогах не будет создана система, обеспечивающая равный доступ к инфраструктуре. Исполнитель заказа на перевозку также должен нести всю полноту ответственности перед владельцем груза. Короче, детальная проработка новых правил игры на железных дорогах означает создание законодательной и нормативной базы, которая должна пройти Госдуму и Совет Федерации.
Так что нет никаких оснований говорить о том, что законопроекты, связанные с реформой МПС, ожидает легкая жизнь. Время для реформы выбрано крайне неудачное. Противостояние президента Владимира Путина властной и деловой элите лишь только обозначилось, и, судя по многим признакам, конфликт будет иметь серьезное продолжение.
Поэтому пока планы преобразований МПС состоят по большей части из вопросов, нежели из ответов. Как заметил 13 июля красноярский губернатор Александр Лебедь (возглавляющий в Совете Федерации комиссию по транспорту), "если вся техническая сторона грядущего реформирования не будет заранее подготовлена, это будет грозить такими непредсказуемыми издержками, о которых даже говорить не хочется - фантазия с рельсов слетает".