Коррупция в законе...
Качество законотворчества в Госдуме пятого созыва в последние годы скатилось на недопустимо низкий уровень - таков едва ли не единодушный вердикт опрошенных "Ко" экспертов из различных отраслей. Комментаторы полагают, что нарушена сама логика работы парламента, причем именно в 2011 г. были приняты либо вступили в силу наиболее вредные для экономики и населения законы.
Пятая Дума пошла вразнос не вдруг. "Прослеживаю такую закономерность: законы принимаются все более активно, но и все более бессмысленно, особенно в последние пару лет", - отмечает Александр Ермоленко, партнер "ФБК-Право". "Начиналось все с поправок, но сейчас мы видим уже практику создания целых законов, написанных в чьих-то интересах", - сетует Павел Медведев, финансовый омбудсмен (и теперь уже бывший депутат, проработавший в парламентах РСФСР и РФ два десятка лет).
По словам Александра Ермоленко, абсурдность многих законодательных инициатив такова, что в ряде случаев их бессмысленно исполнять. Но это полбеды, куда хуже, когда закон носит откровенно криминогенный характер, а такие тоже есть, бьет тревогу Медведев. По его мнению, принятие ФЗ-103 ("О деятельности по приему платежей физических лиц") привело к бесконтрольному росту продаж кодеиновых наркотиков через Интернет.
Криминал сквозь терминал
С точки зрения Павла Медведева, именно ФЗ-103, вступивший в действие 1 января 2010 г., стал "первым из таких "неприятных" законов", которые оказались совместным детищем отраслевых лоббистов и депутатов. Он позволил производить расчеты не через банковскую систему, а через платежные терминалы. А это огромный шаг России назад с точки зрения ФАТФ (Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег).
"Это плохо по нескольким причинам. Терминалы почти не контролируются, в то время как расчеты через банки начиная с 2002 г., когда мы приняли закон о борьбе с "грязными" деньгами, налажены. Показатель успеха - что ФАТФ постепенно признала нас за своих, - поясняет Павел Медведев. - Надзор же во внебанковской сфере очень труден, а по этому закону и вовсе невозможен. Номинально в сферу Росфинмониторинга попадают лишь некоторые крупные компании, назовем их "Птичка-деньги", "Икс-мани" и "Игрек-переводы", чтобы никого не обидеть. Но владельцы терминалов являются агентами по приему платежей через свою кассу и ни перед кем не отчитываются. Ведь терминалы не спрашивают паспорт, а единственный способ контроля, принятый во всем мире, - персонифицированные денежные переводы. Владельцы терминалов же фактически отдают оператору связи или субъекту ЖКХ не мои или ваши 100 рублей, а свои деньги за тех, кто опустил наличность в терминал". Именно в силу этого они, по существу, не подотчетны Росфинмониторингу и не подконтрольны ЦБ. То есть за деньги, принятые операторами, не подотчетен в принципе никто. "Не только я, но и директор Федеральной службы по наркоконтролю Виктор Иванов бил тревогу, прогнозируя такие последствия, пытался не допустить принятия закона", - говорит Павел Медведев. Тем не менее неперсонифицированные платежи стали частью российских реалий.
И худшие опасения оправдались: поймать наркодилеров за руку при подобной схеме оплаты невозможно, подчеркивают в органах наркоконтроля. Аналогичная ситуация наблюдалась и на Украине, до тех пор пока ФАТФ не потребовала с ней разобраться и в решение проблемы не вмешался лично президент Виктор Янукович.
Деньги не пахнут...
"Вторая половина беды состоит в том, что данный закон спровоцировал мелкий и средний бизнес на уход в тень, позволив не платить налоги, - продолжает Павел Медведев. - Понятно, что любой бизнес на момент регистрации должен иметь счета в банке, но значительная часть средств теперь идет через систему моментальных платежей. Уход в тень в нашей экономике стал, на мой взгляд, как, впрочем, и на взгляд Мирового банка, катастрофическим. Мировой банк оценивает объемы нашего теневого сектора в 52%, ну пусть даже их 42%, это государству тяжело переносить".
Очевидно, что данный законопроект, как и положено, прошел юридическую экспертизу не только в самой Госдуме, но и в правительстве, и в администрации президента. Вопрос о возможном злом умысле Павел Медведев комментирует так: "Наркоторговля и теневые операции - это аппендиксы. Побочные продукты, появления коих авторы закона точно не добивались напрямую. Добивались же преференций те люди, что держат сети расчетов. Косвенно они заинтересованы в любых деньгах, которые, как известно, не пахнут. Они не сторонники наркотиков, нет, но любой рубль для них, от продажи ли он наркотиков, от ухода от налогов или же от перевода в помощь больной тете - одинаково желанная прибыль. Я боролся против принятия этого закона и, к сожалению, проиграл".
Вырождение закона
Весь 2010 г. и даже начало 2011 г. прошли в ожидании серьезных перемен, вплоть до отмены ФЗ-103, которые прочили после принятия другого глобального документа - закона "О национальной платежной системе". Но еще в марте Виктор Достов, председатель ассоциации "Электронные деньги", открыто высказывался в том смысле, что этого не случится. "Мне говорили: не переживай, вот будем принимать скоро закон о национальной платежной системе, и тогда этот вопрос решится. И действительно, законопроект был внесен, и в первом чтении нам удалось провести нормы, согласно которым проводить расчеты без надзора было невозможно. Но во втором чтении целая глава, посвященная этой проблеме, была попросту выведена из-под юрисдикции закона "О национальной платежной системе", - сокрушается Павел Медведев. - Мало того, с принятием этого документа возникла еще проблема обналички. Очень серьезная".
Операторы по приему платежей не имеют права купить у ЦБ наличные средства за безналичные, как это делает комбанк. А значит, клиент, пользущийся моментальными системами расчетов, с большим трудом и финансовыми потерями может вынуть средства с аккаунта, а комиссия за возврат своих кровных доходит до 10%.
"Закон об НПС еще и предоставил возможность обналички денег через телефон. Достаточно завести электронную платежную карту в банке, и деньги с аккаунта переводятся на телефон, оттуда на карту, где содержатся электронные деньги, и далее совершенно легально через банкомат или банк их можно обналичить. С точки зрения ФАТФ это полное безобразие", - поясняет Павел Медведев. Вице-президент АРБ Андрей Емелин высказался в том смысле, что сформированная система расчетов фактически параллельна существующей в банках, и контроль за ней куда менее жесткий.
Зато довольны владельцы электронных кошельков, а также играющие теперь на их поле сотовые операторы, превратившие мобильные телефоны в те же электронные кошельки. Конкурировать с ними стремятся также популярные электронные сети. Понять, какие суммы выпали из-под контроля государства, помогает статистика: оборот рынка в 2010 г. составлял 33 млрд руб., 90% рынка, по данным Виктора Достова, контролировали "QIWI-кошелек", WebMoney, "Яндекс.Деньги" и несколько компаний, занимающихся мобильными платежами. По его прогнозу, рост рынка в 2011 г. может составить более 50%, по мнению председателя комитета НАУЭТ по платежным системам и банковским инструментам Бориса Кима, более 50 млрд руб.
Единственным плюсом от появления закона о национальной платежной системе стала необходимость получать лицензию кредитной организации или небанковской кредитной организации (с 1 октября 2011 г.), что дает ЦБ право хоть отчасти регулировать деятельность крупных компаний. На функционировании терминалов со всеми вытекающими принятие закона никак не отразилось.
Законодательная виртуализация
В частных беседах эксперты характеризуют некоторые законы как "дурацкие". И в первую очередь когда речь заходит об инициативах по созданию в Москве Международного финансового центра (МФЦ).
"Происходит своеобразная виртуализация: МФЦ на бумаге вроде бы создается, но в реальной жизни просто ничего не может произойти, поскольку делается то, что проще всего сделать, а не то, что реально нужно. Абсурдно думать, что, если принять такой-то закон, коррупции не будет. Что, если создать МФЦ, немедленно придут инвестиции. И закрывать глаза на то, что инвесторы в Россию не идут по другим причинам: коррупция, правовая неопределенность, налоги высокие (для развивающихся стран) и отсутствие гарантий защиты собственности", - комментирует Александр Ермоленко.
"У нас есть две модные темы: Международный финансовый центр и, как Минфин иногда оговаривается, дефицит бюджета РФ, который нужно чем-то компенсировать, в том числе за счет внутренних заимствований", - добавляет Людмила Миронова, генеральный директор ЗАО "Р.О.С.Т. Корпоративные проекты". Именно с целью решить вторую проблему было затеяно принятие закона "О Центральном депозитарии" (ЦД), говорит она: он нужен как централизованное место расчетов по ценным бумагам. Ждут его и иностранные инвесторы.
"Рынок сильно фрагментирован: правила и скорость расчетов очень разные, что затрудняет проведение расчетов и контроль за сделками. Принятие закона в этой связи - позитивный момент, - убеждена Людмила Миронова. - Но документ, который в результате принят, касается, увы, не только биржевых расчетов, в нем также затрагиваются способы хранения ценных бумаг. Теперь я как клиент могу хранить свои ценные бумаги либо в реестре, либо в самом ЦД. Раньше разрешено было хранить в любом депозитарии, который имеет счет в реестре, в самом реестре и через цепочку депозитариев".
На вопрос, зачем это сделано, эксперт отвечает: "Все чаще стал появляться аргумент, что ЦД нужен для надзора, в некоторых трактовках это звучит как "чтобы следить, правильные инвесторы у нас или нет". Надзор и контроль, конечно, нужны, но мне кажется, что это компетенция ФСФР и других госорганов, но не ЦД".
Благими намерениями...
Очевидно также, кому повредит столь повышенное внимание государства. "Совмещение "контроля" с хранением собственности не выглядит хорошей гарантией сохранности прав собственности для инвесторов. Это критично для владельцев больших пакетов: теперь для них остается лишь одна "точка входа", притом контролируемая государством", - уверена Людмила Миронова.
Мажоритарных владельцев может спасти от сверхопеки только одно: если закон толком не заработает. Такое в принципе не исключено. "Закон вступил в действие с 1 января 2012 г. Но на наделение статусом ЦД выделено полгода. И потребуется еще год для приведения в соответствие с ним всех нормативных актов. Итого полтора года, - говорит Миронова. - В то же время есть обещания руководителей ФСФР о либерализации с 1 января 2013 г. обращения наших, отечественных ценных бумаг на иностранных биржах, а значит, закон о ЦД должен заработать к 1 января 2013 г.". Не исключено, что после либерализации инвесторы проголосуют ногами и уведут свои акции в направлении Запада, где сверхконтроль невозможен.
Информационное "горлышко"
Эмитенты также обеспокоены и изменениями в законе "О рынке ценных бумаг". В частности, в новой редакции ограничено право эмитента получать информацию из реестра по конкретному лицевому счету.
"Но при этом с эмитента не снимается ответственность за ведение реестра, и он солидарно с регистратором отвечает за утрату акций в случае незаконного списания (выплачивает стоимость акций в полном размере). Раз отвечаю, то могу контролировать, а для контроля могу запрашивать информацию - это логика эмитента, и ему трудно возражать. Наверное, в странах с развитыми институтами государственного управления, судебной системой, следственными органами этот вопрос был бы неактуален, но сейчас он многих смущает", - полагает Людмила Миронова.
На первый взгляд, логика законодателей неочевидна. "Как и обычно: если непонятно, о чем речь, значит, речь идет о деньгах, - убеждена Людмила Миронова. - С ЦД приблизительно так же: в рамках создания МФЦ мы строим большую биржу, и ЦД будет расчетным депозитарием при этой бирже". Причем требованиям, предъявляемым законом к ЦД, соответствует только Национальный расчетный депозитарий, созданный при ММВБ (владеет 99% уставного капитала ЗАО "НРД"). Закон о ЦД в том виде, в каком он принят, значительно усиливает конкурентную позицию биржи.
Не менее показательны поправки, проведенные в 2011 г. в закон "О ценных бумагах". Бытует мнение, что они внесены в интересах отдельного игрока рынка - "Базэла" для решения локальных задач в конфликте с "Норникелем".
"Новая редакция закона предусматривает обязанность владельцев депозитарных расписок раскрываться к общему собранию акционеров и для выплаты дивидендов. В случае непредоставления информации у владельцев расписок не будет права голоса на собрании и права получить дивиденды. Сейчас у владельцев расписок нет обязанности раскрываться к корпоративным действиям эмитента, по их указанию голосует банк - эмитент депозитарных расписок, - рассказывает пожелавший остаться неназванным юрист. - Законодатели решили "поправить" ситуацию после скандально известного собрания "Норникеля": тогда Bank of New York (эмитент депозитарных расписок на акции "Норникеля") зарегистрировался после открытия собрания и отдал голоса своих клиентов кандидатам от "Интерроса". Отсутствие сведений о реальных владельцах депозитарных расписок, давших указание проголосовать за кандидатов от "Интерроса", фактически лишило "Базэл" доказательной базы в борьбе за признание решений этого собрания недействительными".
Крупный бизнес негативно отреагировал на такую инициативу. Большинство АДР зарегистрировано за рубежом, где не только не принято, но и невозможно раскрыть информацию о клиентах. От лица держателей голосуют Bank of New York и другие банки и инвестфонды. Не раскрывшись, они не смогут получать дивиденды. Запретительные меры заставят международных инвесторов уходить на рынки других стран. Об этом глава "Газпрома" Алексей Миллер уже недавно написал бывшему председателю Госдумы Борису Грызлову.
Вопросы вызывает и новая редакция ФЗ "О защите конкуренции" в части, касающейся положений о признаках "группе лиц". Согласно пп. 7 п. 1 ст. 9 закона, группой лиц признаются хозяйственное общество и физическое и юридическое лицо, если по предложению такого лица назначен или избран единоличный исполнительный орган этого общества (например, генеральный директор). Эксперты считают это неверным подходом, так как решение о назначении лица на должность гендиректора принимается коллегиальным органом (советом директоров), то есть факт выдвижения не влечет однозначное назначение. В законодательствах Германии, Франции, США это четко прописано: там ключевым в определении "группы лиц" является концепция "контроля".
Примечательно, что в тексте законопроекта, который внесла в Госдуму ФАС, предусматривалось исключение из числа признаков группы лиц признака, предусмотренного пп. 7 п. 1 ст. 9. Между тем на каком-то этапе текст удалось "подправить" в обратную сторону.
Суперпроценты на микрофинансы
К числу наивреднейших Павел Медведев относит закон "О микрофинансовой деятельности". "В ГК есть глава, где четко прописано, что такое кредит и что такое заем. Кредит жестко регулируется, и его может выдать только банк. Заем - деньги, которые могут передать друг другу под проценты или без процентов частная организация или один человек другому. Обнаружилось огромное количество организаций, которые выдают деньги под сверхпроценты, потом у заемщиков деньги выбивают, их запугивают", - рассказывает он. И вот законодатели решили отрегулировать выдачу мелких займов. "Но вышла совершенно ужасная ошибка: ГК остался прежним. И те "жуки", которые и раньше процветали, теперь стали жить еще лучше, потому как повысили таксу с 1 уже до 2,2% в день и продолжают запугивать тех, кто взял такие займы", - продолжает Медведев. Дмитрий Мирошниченко, ведущий эксперт Центра развития при ВШЭ, соглашается, что потенциально закон позволяет процветать создателям "пирамид", и сетует, что практика правоприменения и статистика ему неизвестны, поскольку ее контролирует Минфин, не отличающийся особой разговорчивостью. Зато Павел Медведедв хватается за голову. Теперь микрофинансовые организации могут принимать от граждан суммы более 1,5 млн руб., и, по словам Медведева, "выцарапать эти деньги абсолютно невозможно". Он уверен, что писали закон "люди порядочные и не корысти ради", но теперь, чтобы минимизировать ущерб, в наблюдательном совете при омбудсмене "пытаются создать указатель на те микрофинансовые организации, с которыми мы рекомендуем гражданами иметь дело", поскольку количество "микрофинансистов"-мошенников, как и жалоб на них, выросло в десятки раз.
"На мой взгляд, проще поменять закон, - отвечает Павел Медведев на прямой вопрос "Ко". - Но, как показала практика, поправить закон в пятой Думе удавалось очень редко". Финансовому омбудсмену, по его словам, лишь дважды удалось добиться вето президента, в том числе на отдельный закон, позволяющий обналичивать деньги через телефон.
По указке сверху
Поправки, внесенные с легкой руки премьера Владимира Путина в закон "О кредитной кооперации", вредны потому, что создают ложные иллюзии, убежден Павел Медведев. "Один депутат с трибуны простодушно сказал, что деньги, отданные в кооператив, так же защищены, как в банках суммы до 700 000 руб. Но это обман, а поправки лишь усилили сомнение в возможности вернуть деньги пайщиков. Грабят всегда основные деньги, а не дополнительные. А теперь, когда дополнительные по закону при банкротстве выплачиваются раньше, положение пайщиков еще ухудшится", - сетует Медведев. По его мнению, в российской специфике вредна сама идея кооперативов, поскольку в западной практике в них объединяются соседи, на протяжении поколений знающие друг друга и способные контролировать вложения в общие проекты. У нас же объединяются совершенно незнакомые люди, отсюда и проблемы.
Еще два закона, от коих следовало бы отказаться, называет Александр Ермоленко. "Свеженькие", подписанные президентом в конце ноября - начале декабря два ФЗ - "О хозяйственных партнерствах" и "Об инвестиционном товариществе". Оба очень долго обсуждали, и те уважаемые ученые и эксперты, которые в свое время писали Гражданский кодекс, были против самой идеи. Все, чего пытаются добиться путем принятия этих законов, можно делать в рамках существующего законодательства, плодить законы не было нужды, - убежден Ермоленко. - Депутаты не согласились. Якобы эти законы призваны упростить инвестирование. И вот мы рапортуем, что в рамках создания МФЦ в Москве мы упрощаем режим инвестирования. В итоге принята специальная форма юридических лиц - инвестиционные товарищества. С точки зрения логики построения правовой системы зачем это сделано - непонятно. Усложняется режим юридического регулирования. Должна быть единая логика, пока же мы видим, как Госдума берет под козырек и исполняет указания "сверху". Там мы создаем МФЦ, как будто бы нужны для этого только законы и не нужны собственно инвесторы".
Уголовное неправо
Еще жестче Александр Ермоленко ругает изменения в УК, также в благих целях пролоббированные администрацией президента. "Поправки в УК были задуманы ради снижения ответственности за экономические преступления. В результате перекорежен весь УК, меняется, по сути, на принципиальном уровне система уголовного права. Следователи и правоохранительные органы дезориентированы: кого отпускать, кого хватать, и то и дело в газетах мы читаем, что те, кто должен быть под подпиской и залогом, попадают под арест", - беспокоится Ермоленко.
Подводя итоги работы экс-депутатов, он констатирует: "Законодательство все запутаннее, а степень готовности соблюдать законы у общества, и без того невысокая, ниже и ниже. Последние несколько лет хаос в законодательной сфере на глазах крепчает. Люди отказывают от соблюдения законов вынужденно: не могут их в существующем виде исполнять - слишком абсурдны, зачастую и противоречивы требования. Общество вынуждено жить по обычаям и понятиям".
Заблокирован лоббистами
Между тем депутатам пятой Думы явно было, на что обратить внимание. Так, многие эксперты финансового рынка убеждены, что крах крупнейших системных банков, таких как АМТ и Банк Москвы, а также махинации с активами печально известного банкира Матвея Урина можно было предотвратить, приняв всего один закон. "Я поддерживаю намерение ввести понятие "профессиональное суждение", без которого надзор неполный и рискованный, - говорит Павел Медведев. - В Центробанке проблемы понимали именно на уровне профессионального суждения, но формально документы были в порядке до последнего момента. Приняли меры, когда уже невозможно стало прятать концы в воду. Идея профессионального суждения так и не прошла через думский банковский комитет. Формальные возражения - лицо, принимающее в ЦБ решение, может не опираться на правила, то есть не способно доказать, что деньги, переведенные кому-то, скажем теще президента банка, на счета не вернутся, а окажутся на Виргинских островах". Кто противится принятию данного закона - очевидно, но так бывает далеко не всегда.
Зачем, кому и почему?
"Раньше, 10 лет назад, было понятно, кто какой закон пролоббировал - крупные компании или, скажем, какой-то госорган. В этом была логика, законодательный процесс был более понятен, - вспоминает Александр Ермоленко. - Сейчас уже логика неочевидна. Законы пишутся для того, чтобы бороться с коррупцией, создавать МФЦ. Благие цели труднодостижимы, такие законы никто не соблюдает". В чем юрист убежден на 100%, так это в том, что чем запутаннее и сложнее в исполнении закон, тем выше административная рента.
Александр Галушка, президент ассоциации "Деловая Россия", на вопрос о том, какой закон, принятый пятой Думой, оказался для бизнеса самым болезненным, отреагировал немедленно: "Закон о повышении страховых взносов с 26 до 34% - как раз ярчайший пример лоббизма. Сделано это было в интересах Минздравсоцразвития, руководство которого, по сути, отказалось рассматривать иные источники пополнения своих фондов и переложило проблему финансирования на плечи малого, среднего, а также несырьевого бизнеса. Особенно пострадали представители малого бизнеса".
Вспомнившиеся Александру Галушке положительные перемены связаны со сферой электроэнергетики. "Буквально в ноябре были отменены штрафы на потребление электроэнергии, ранее налагавшиеся на потребителей электроэнергии так называемыми гарантирующими поставщиками. Сделано это в интересах всей экономики в целом и, соответственно, против узкой группы тех самых гарантирующих поставщиков - различных сбытовых организаций. Ранее они в течение многих лет находились в привилегированном положении", - говорит Галушка. Символично, что единственный позитивный документ, названный экспертом, оказался вовсе не законом, а постановлением правительства...
Подписывайтесь на нас:
Еще по теме
Раймонд Фисман, Эдвард Мигель. Экономические гангстеры: коррупция, насилие и бедность национальных масштабов.
Ниша российских микрофинансовых организаций (МФО) - это небольшие населенные пункты, где еще нет розничных банков с "моментальными" кредитными продуктами и развитой инфраструктуры для использования карт. Там при наличии даже грамотных заемщиков зачастую элементарно отсутствует доступ к деньгам.
По данным Росстата, в 2011 г. инфляция в РФ составила 6,1%. Это минимальный уровень в современной российской истории. Столь же рекордно низкие цифры прогнозируются и на следующий год. Возникают вопросы: хорошо это или плохо? И что бы это значило?