архив

Легче дать?

Личность налогового инспектора в истории российской фирмы переоценить трудно. Правила игры, устанавливаемые как на федеральном уровне, так и на местах, постоянно меняются, на беговой дорожке появляются все новые и новые препятствия. Бизнес приспосабливается: под административные барьеры можно подлезть, а можно и перепрыгнуть.

 

Табличка на входе во французский ресторан «Сырная дырка» на Большой Дмитровке гласит, что сотрудники общаются с чиновниками только в присутствии адвокатов. «Даже если абонентское обслуживание адвокатов обходилось бы дороже, чем исполнение требований проверяющих организаций, мы из принципа работали бы так, как работаем, – говорит ресторатор Анна Соколова. – Адвокат предупреждал меня, что труднее всего выдержать первые полгода, пока контролеры не осознают нашу позицию. Я заинтересована в том, чтобы в ресторане было чисто, вкусно. Пожар мне тоже не нужен. Но я не должна плясать чечетку перед дворником. Точно так же я не обязана угощать контролеров. Большинство предъявляемых ресторанам требований абсурдны, и если их исполнять, то работать с прибылью невозможно». Хозяйка двух ресторанов рассказывает, что иностранные шеф-повара не могут понять, зачем на каждое блюдо расписывать технологическую карту – брутто, нетто, выход в граммах, себестоимость. При замене хотя бы одного из ингредиентов требуется заполнять новую карту. Соколова принципиально не покупает в управе плакатов ко Дню Победы. Ее рестораны не внесены в торговый реестр. «Я не буду собирать 264 бумажки, если чиновникам надо, пусть они этим и занимаются», – объясняет Анна. Два месяца назад она выиграла иск у Лицензионной палаты – проверку признали недействительной.

Впрочем, вряд ли подобная позиция получит широкое распространение. По крайней мере, в ближайшие годы.

 

Статья найдется

 

«Бюрократия работает, как автомат Калашникова: в руках пограничника – защищает, в других – нет», – говорит Алексей Добашин, генеральный директор строительного концерна «Крост». По словам Добашина, в строительной отрасли административные препоны, прежде всего, ведут к переносу сроков строительства, а значит, к общему удорожанию проекта в среднем на 3 – 5%. Каждую строительную компанию на законном основании проверяют более 30 организаций и ведомств. А московских рестораторов, например, непосредственно контролировать уполномочены 19 органов. При этом какие-то вопросы к рестораторам могут возникать еще у 25 организаций – от управления по охране памятников до «Мосгаза». Проверки инспектирующих органов часто преследуют неприкрыто корыстные цели. «Несколько лет назад у нас были проблемы с пожарниками, они откровенно вымогали деньги и говорили, что придраться могут к чему угодно, например, потребовать сертификат о соответствии противопожарным нормам пластиковых панелей, которыми обиты стены. Нам пришлось заплатить», – рассказывает Алексей Крылов, генеральный директор туроператорской компании UTS.

Количество требований постоянно меняется, и некоторые из них кажутся абсурдными. Не так давно, например, в UTS поступило письмо из СЭС о том, что менеджеры должны иметь специальные сертификаты, позволяющие им информировать туристов о прививках, которые те должны сделать перед поездкой за границу. Каждое новое требование влечет дополнительные расходы. Сертификация продажи авиабилетов стоила компании около 30 000 руб., услуги по подготовке документов – в два раза дороже. В бюджете фирмы присутствует строка «юридические вопросы и аспекты», куда включаются расходы на юридическое обслуживание, вполне законные регистрации и лицензии, а также всевозможные неофициальные сборы. В год на это уходит $5000 – 10 000. «Я предпочитаю заплатить, поскольку мои эмоции и время мне гораздо дороже, чем деньги», – поясняет гендиректор UTS.

Добросовестный предприниматель физически не способен выполнить всех требований государственных организаций, часто к тому же противоречивых. «Суть большинства административных барьеров заключается в чрезмерной громоздкости и отсутствии технологичности процедур, правил и норм, касающихся бизнеса, – считает Алексей Подоляко, исполнительный директор некоммерческого партнерства «Союз участников потребительского рынка «Альянс» в Екатеринбурге. – Муниципальные власти создают множество нормативных актов, исполнение которых требует от предпринимателя значительных затрат времени, нервов и других ресурсов. Причины административной громоздкости, на мой взгляд, понятны: это либо непрофессионализм чиновников, либо откровенно корыстные цели некоторых представителей власти, заинтересованных в создании преград и, соответственно, получении вознаграждения от бизнесменов».

Разрешительная функция – неиссякаемый источник дохода чиновников. Непрозрачные процедуры, связанные с арендой или покупкой помещений и земли – чуть ли не самые серьезные проблемы для предпринимателей. По данным проекта «Мониторинг административных барьеров» Центра экономических и финансовых исследований и разработок (ЦЭФИР), в 2004 году у 38% фирм покупка помещения длилась более полугода, 90% фирм не могли завершить покупку земли – процедура заняла более года.

«На конкурс часто выставляются площадки, на которых строить нельзя, и властям это известно. Проверить документацию досконально инвестор не может из-за нехватки времени перед аукционом, – рассказывает топ-менеджер одной из девелоперских компаний на условиях анонимности. – И получается, что, выиграв проект, инвестор «попадает на деньги» (кроме того, что он платит на аукционе, ему еще делают график платежей доли города), но, изучив документацию, он понимает: построить там можно не то, что планировалось, а нечто совсем другое (при этом надо готовить новую документацию) или вообще ничего нельзя строить. В лучшем случае через полтора года, если он сможет доказать это городу, ему вернут деньги».

Случаи отказа от намерений были и в практике «МИАН-девелопмент». «Мы были вынуждены уйти с выкупленной и принадлежащей нам площадки (с предоставлением новой площадки) на стадии готового проекта по причине сложностей, возникших с администрацией или жителями района», – рассказывает Анатолий Морозов, гендиректор компании.

Одна из излюбленных мишеней государственных и контролирующих органов – рекламная индустрия. «Кроме традиционных для любого бизнеса органов государственного контроля наша деятельность курируется муниципальными службами, занимающимися вопросами наружной информации и рекламы, а также органами, контролирующими исполнение закона «О рекламе», – рассказывает Дмитрий Мелаев, генеральный директор компании «СитиВидение» (крупнейший российский оператор, специализирующийся на размещении рекламы на видеоэкранах). – Один из наиболее частыхбюрократических вопросов – оформление рекламного места. В зависимости от правил, действующих в различных городах, оно занимает от 2 до 6 месяцев».

 

При своем интересе

 

Выстраивание административных барьеров всегда оправдывается высокими целями. Два года назад южные регионы России решили обеспечить глобальную продовольственную безопасность страны. В Краснодарском крае, Ростовской области были введены запреты на вывоз зерна за пределы регионов. Власти исходили из того, что увеличившийся в предыдущий год экспорт зерновых из России опустошил внутренние амбары, из-за чего в стране выросли цены на хлеб. Однако при этом чиновники не оглашали простую цифру – доля зерна в себестоимости хлеба составляет всего лишь около 20%. Как правило, запреты носили неофициальный характер. Выражались же они, например, в искусственном затягивании ветеринарными службами оформления разрешений на вывоз зерна. По словам президента Российского зернового союза Аркадия Злочевского, это приводило к простою судов, нарушению сроков исполнения экспортных контрактов и предъявлению штрафных санкций ряду отечественных компаний. Были отмечены случаи, когда на постах ГИБДД задерживался автотранспорт, перевозящий зерно за пределы края. После того, как Российский зерновой союз обратился к правительству с письмом об отмене подобных барьеров, они исчезли сами собой.

Во многих регионах местные власти устанавливают свои правила по продаже водки, изготовленной в других регионах, мотивируя это заботой о потребителе. Администрация Белгородской области, например, выставила иногородним водочникам неформальное условие – покупать местный спирт или же платить с каждой ввозимой бутылки 5 руб. в областную казну. Во многих областях также были введены квоты на привозную водку – примерно в размере 20%. Причина ограничения оборота чужой водки в большинстве случаев – поддержка чиновниками местных предприятий.Чаще всего новые административные барьеры возникают в результате личной заинтересованности чиновников. Например, в октябре 2002 года московское правительство попыталось изменить порядок размещения рекламы на транспорте (объем рынка на тот момент – $7 млн, в 2004-м он превысил $12 млн). Эксклюзивные права на производство и размещение рекламы передавались ГУПу «Реклама и информация на транспорте», возглавляемому Игорем Козловым, зятем Зураба Церетели. Документ возмутил не только основных игроков, его оспорило Министерство по антимонопольной политике (сейчас – ФАС), обвинившее чиновников в том, что, предоставив ГУПу эксклюзив, они ущемили права остальных игроков рынка. В начале прошлого года МАПу удалось добиться в суде признания недействительными ряда пунктов постановления, и к лету московские власти отменили документ, а в декабре 2004 года вынесли постановление о ликвидации ГУП «Реклама и информация на транспорте». Проведением конкурса на право размещения рекламы на всем городском транспорте в течение пяти следующих лет должен был заняться ГУП «Мосгортранс» (принадлежит Москомимуществу). Однако цены за лот, предложенные «Мосгортрансом», потенциальным участникам аукциона показались завышенными (стартовая стоимость пятилетнего контракта составила около $29 млн, то есть почти $6 млн в год). И конкурс, назначенный на 31 марта 2005 года, не состоялся. Он отложен до особого распоряжения мэра, и его проведением теперь, скорее всего, займется Комитет рекламы, информации и оформления города Москвы.

Часто при регуляторе появляются дочерние фирмы, позволяющие решить возникающую в связи с тем или иным административным барьером проблему. Так, например, по инициативе МЧС витринные стекла должны иметь обязательное защитное покрытие (ведомство фактически навязывает ритейлерам фирмы, имеющие на это лицензию, цена услуги – $30 за кв.м). В прошлом году глава ФСБ Николай Патрушев пролоббировал обязательное использование шифровальных блоков в кассовых аппаратах. Теперь налоговые органы ставят на учет только аппараты с электронной кассовой лентой, защитной (ЭКЛЗ), производством и дистрибуцией которых занимаются дочерние структуры ФСБ. Стоимость аппаратов при этом выросла в разы. Екатерина Грицай, гендиректор торговой сети «Уссурийский бальзам» (около 30 магазинов), отмечает, что для ее фирмы, не говоря уж о мелких точках, новшество обернулось серьезными финансовыми затратами: «Мы приобретали сравнительно недорогие кассовые аппараты за 6000 рублей. Сегодня эти же кассовые аппараты, но уже с ЭКЛЗ стоят вдвое дороже. Если прибавить сюда постоянно растущие тарифы на ЖКХ, электроэнергию, вневедомственную охрану и т. д., то получается, что с каждым годом заниматься торговлей становится все труднее и труднее. В стране отсутствует внятная государственная политика по развитию бизнеса и предпринимательства. Вместо того, чтобы стимулировать развитие нормальной бизнес-среды, стимулируют разработку новых административно-фискальных технологий по ее уничтожению. К сожалению, когда принимаются какие-то фискальные меры, с нами никто не советуется: откуда и из каких источников мы будем покрывать свои издержки. Хотя источник один – покупатель. Но он же не Рокфеллер. Я считаю, что не нужно заниматься модернизацией кассовых аппаратов, они и без того достаточно сложные. Есть же налоговое законодательство, устоявшаяся налоговая практика, система проверок, с помощью которых осуществляется контроль за деятельностью предприятий торговли. Вероятно, внедрение разработок типа ЭКЛЗ и шифровальных блоков кому-то очень выгодно». По оценкам экспертов, монополия на устройства в масштабах всей страны может приносить в год $300 – 400 млн.

Большой квазигосударственный рынок возник и на базе услуг МВД. В апреле 2001 года Банк России выпустил указание, значительно ужесточающее требования к установке банкоматов в помещениях предприятий, организаций и учреждений. Одним из требований ЦБ был вывод сигнализации банкоматов на пульт централизованного наблюдения вневедомственной охраны или в дежурную часть органов внутренних дел. Подключение одного банкомата к пульту вневедомственной охраны ежегодно обходилось бы банку в $3000 – 4000 (хотя, по сути, требование излишне – большинство аппаратов находится в помещениях, где есть собственная система безопасности). Сначала Ассоциация российских банков, а затем и антимонопольное ведомство обратились в ЦБ с просьбой пересмотреть требования к установке банкоматов. Свою позицию банкиры и чиновники объяснили тем, что из-за новых указаний ЦБ банки не только несут дополнительные издержки, но и вынуждены повышать комиссию для своих клиентов за снятие наличных через банкоматы. Летом 2002 года ЦБ значительно снизил требования к их установке. А вот розничные сети и рестораны обязательную «тревожную кнопку» при каждой проверке милиционеров демонстрируют независимо от штата и квалификации сотрудников собственных ЧОПов.

 

Закон сохранения

 

В качестве целей административной реформы декларировалась, в том числе, и дебюрократизация. На встречах с бизнесменами и президент Владимир Путин, и вице-премьер Александр Жуков, и глава МЭРТ Герман Греф неоднократно подчеркивали важность снижения административных барьеров для экономики страны. Правда, вместо отменяемых ограничений тут же появляются новые. Как отмечает исследование ЦЭФИР, в 2002 году, сразу после принятия нового закона о лицензировании, улучшения, по опросам предпринимателей, были ощутимы (процент фирм, обратившихся за разрешениями, снизился с 31% во второй половине 2001 года до 21% в 2002 году). Но при сокращении числа лицензий в 2003 году (15% фирм) расходы на их получение выросли. При этом 40% федеральных лицензий и 70% региональных не являются легитимными. В прошлом году, например, торгующие авиабилетами компании обязали оформлять сертификат еще и на этот вид деятельности. Сертификация стала одним из условий получения лицензии на продажу авиабилетов, ее отсутствие являлось поводом для возбуждения уголовных дел против турфирм. Примечательно, что вообще-то с 2003 года по закону «О техническом регулировании» услуги не подлежат сертификации.

«МЭРТ и правительство проводят комплекс мероприятий по изменению системы администрирования, но существует и встречное движение со стороны местной и региональной бюрократии, – говорит Сергей Борисов, президент общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России». – Например, локальные монополисты повышают арендные ставки и вводят другие косвенные налоги. К сожалению, наше совместное с ВЦИОМом исследование наводит на грустные размышления: вести деятельность по бизнес-плану в России невозможно».

Новые административные препоны возникают постоянно. По словам Федора Огаркова, гендиректора мясоперерабатывающего завода «КампоМос», количество новых предписаний, появившихся в последние два года, исчисляется десятками. «Всего существует около 50 органов, которые теоретически могут устроить проверку на предприятии. Нас в последнее время проверили семь раз, – говорит Огарков. – Самое абсурдное требование, которое может заблокировать деятельность предприятия – это предоставление огромного количества документов. Например, когда поступает запрос о предъявлении кадровых документов всех сотрудников предприятия в течение двух дней. У нас работает полторы тысячи человек. Только для того, чтобы перевезти такое количество бумаг, необходим грузовик. Определенные подразделения компании, которые связаны с документами и с проверками, на общение с проверяющими инстанциями тратят до 15 – 20% своего рабочего времени».

В конце 2004 года депутаты внесли на рассмотрение в Думу поправки в закон о банковской деятельности, согласно которым доступ к информации о движении средств на счетах клиентов получат сотрудники правоохранительных органов еще до возбуждения уголовного дела – обратиться в банк с соответствующим запросом сможет любой оперативник. В ответ банкиры стали жаловаться на то, что силовики и так завалили их запросами, которые, по сути, нарушают банковскую тайну и чреваты немалыми финансовыми издержками. По мнению президента АРБ Гарегина Тосуняна, если сотрудники МВД или налоговики запрашивают данные о клиенте банка на тысячу страниц, из которых прочитают три-четыре, то они должны компенсировать банковским работникам соответствующие затраты. И тогда силовики будут думать, а нужен ли им такой объем информации.

 

Тактика боя

 

Приспосабливаясь к специфике бизнес-среды, каждая компания сама определяет для себя линию поведения в отношениях с регуляторами. «Мы стараемся бороться с обстоятельствами и условиями, в которых вынуждены работать. Для нас важен конечный результат, который выражается в прибыли от реализованного проекта. Способы преодоления тех или иных проблем, наверное, одинаковы для всех участников девелоперского рынка. Речь может идти о прямой помощи жителям в благоустройстве двора (дорожки, парковки, озеленение и пр.), микрорайона – строительстве или ремонте детских дошкольных учреждений, школ и пр. Кроме того, возможна помощь в организации и проведении городских и муниципальных мероприятий, таких, как празднования юбилейных дат и т. п.», – рассказывает Анатолий Морозов, генеральный директор «МИАН-Девелопмент».

Все чаще предприниматели отстаивают свои права в суде. Как рассказывают в Тюменском региональном отделении общественной организации «Опора России», осенью прошлого года через суд предприниматель из Тобольска добился получения разрешения на строительство торгового центра (его выдача растянулась почти на год). Бизнесмен купил объект незавершенного строительства под торговый центр и обратился за разрешением на строительство в местную администрацию. Однако муниципальные чиновники всячески затягивали процесс по формальным основаниям, умело и своевольно комментируя действующее законодательство. Мало того, именно местными чиновниками была инициирована и негласно поддержана жалоба группы жителей близлежащих домов, выступавших против строительства здания. Для окончательного утверждения документы должны были пройти согласование в областной комиссии при департаменте имущественных отношений, и эта комиссия постановила не запрещать, но и не позволять строительство магазина, а отложить рассмотрение вопроса до разрешения ситуации с жалобой, т. е. на неопределенный срок. Это было последней каплей, переполнившей терпение предпринимателя, и через 2 месяца вступило в силу решение арбитражного суда, обязывающее администрацию оформить разрешение на строительство. Сейчас стройка в разгаре.

«Арбитраж – эффективное средство борьбы с административными барьерами, там можно аргументированно доказать свою позицию. Переписка и жалобы в вышестоящие инстанции, как правило, нерезультативны. Те же налоговики часто сами предлагают решить спор в арбитраже – им нужен официальный документ об исходе дела, и рассмотрение спора можно сравнить со вскрытием нарыва, – утверждает Нина Носырева, вице-президент группы «Автолайн». – Восемь лет назад, когда зашла речь о введении контрольно-кассовых машин (ККМ) на транспорте, мы заняли принципиальную позицию и не стали устанавливать аппараты, необходимость которых легитимно неоправданна. Билетов (бланков строгой отчетности) вполне достаточно. Те, кто согласились, уже много раз сталкивались с изменением правил игры – то реестр перепишут, то МНС введет новые правила. Мы выиграли уже не менее ста дел по вопросам применения ККМ на транспорте».

«На Западе давно вычислили количество документов, регламентирующих нормальную жизнь государства – порядка 10 000 – 15 000. К такому итогу должны прийти и мы, – говорит Алексей Добашин, генеральный директор строительного концерна «Крост». – Для этого стране необходимы законы, которые не будут меняться 100 лет. Сегодня бизнес просто не успевает адаптироваться к постоянно меняющемуся законодательству. Зато выработалась привычка ждать изменений и поправок, а значит, не строго исполнять существующие нормы».

Сергей Борисов из «Опоры» уверен, что война в одиночку с чиновниками – путь в никуда. «Для того чтобы бороться с административными барьерами, бизнесменам надо консолидироваться. 3 – 5 предприятий – это клуб, а 26 000, как в «Опоре», уже организация. И к нам уже прислушиваются. Часто локальные бюрократы по-своему переигрывают федеральные правила. Но если аргументировано, через организации донести до самого верха объективную картину происходящего, выход из конфликта найти можно», – говорит он. Той же тактики придерживаются и входящие в СУПР «Альянс» предприниматели из Екатеринбурга. «Наши предложения опираются на тезисы о том, что власть в своих действиях должна руководствоваться здравым смыслом и уважать бизнес. Поскольку, как правило, этого не происходит, то бизнес находит другой выход из ситуации – сам идет во власть. Например, нормативные акты, которые принимает администрация муниципалитета, находятся в рамках компетенции городской Думы, поэтому неудивительно, что в прошедших этой весной выборах городского парламента Екатеринбурга предприниматели принимали активное участие. Бизнесмены сами готовы изменять законодательные нормы и контролировать их исполнение. На сегодняшний день другого способа преодолеть административные барьеры я не вижу. Хотя, даже находясь во власти, не всегда удается менять ситуацию», – говорит Алексей Подоляко.

Огарков из «КампоМоса» видит гипотетический выход из сложившейся ситуации в мотивации высших чиновников что-либо изменить в системе. «Во-первых, нужно в 5 – 7 раз поднять зарплаты чиновникам всех уровней, резко повысив статус и престиж государственной службы. Одновременно увеличить требования к их квалификации и внутренний контроль. Во-вторых, минимизировать противоречие законов и устранить хотя бы очевидно абсурдные вещи, ограничить силу разъяснений, писем, комментариев. В-третьих, необходимо реформировать судебную систему», – говорит он.

Однако не все предприниматели верят, что изменения возможны. В одной из высокотехнологичных  компаний в ответ на вопрос «Ко» о возможном выходе из сложившейся ситуации мрачно пошутили: «Выход только один: Шереметьево-2».