МАКовое поле
Противостояние Росавиации и Межгосударственного авиационного комитета (МАК) складывается не в пользу последнего. Уже понятно, что МАК лишится большей части полномочий. В первую очередь – права на сертификацию воздушных судов, что является основной статьей доходов организации.
Поводом для пересмотра функций МАКа, бессменным руководителем которого с 1991 года является Татьяна Анодина, стало решение об отзыве сертификата типа у Boeing 737. Как стало известно «Ко», МАК перебирается из Москвы в Баку, где откроется его новая штаб-квартира.
Нестрашная месть
Решение об отзыве сертификата у Boeing 737 было принято по результатам расследования авиакатастрофы в Казани в 2013 г. Ее причиной стал «отказ системы управления рулем высоты» вследствие «конструктивных недостатков» самолета. И в своем заявлении МАК обвинил Росавиацию в бездействии, влияющем на безопасность полетов. «Руководитель Росавиации (Александр Нерадько. – Прим. «Ко») в течение длительного времени не доводил свою позицию, озвученную в комиссии по расследованию катастрофы самолета Boeing 737 в Казани, до российских авиакомпаний, эксплуатирующих самолеты Boeing 737, и не предпринял необходимых действий, предписанных Росавиации как уполномоченному органу в области гражданской авиации Воздушным кодексом РФ», – говорилось в заявлении МАКа. Таким образом, по мнению комитета, Росавиация подвергала опасности в течение нескольких лет более 20 млн пассажиров.
Опрошенные «Ко» эксперты и участники рынка связали решение МАКа с банкротством авиакомпании «Трансаэро», крупнейшим владельцем которой является сын главы МАКа Татьяны Анодиной Александр Плешаков. «Это сделано в отместку тому, что произошло с «Трансаэро», – полагает президент Союза адвокатов России Игорь Трунов. «Татьяна Григорьевна (Анодина. – Прим. «Ко») решила показать, что «государство – это я» – что хочу, то и делаю. И в качестве оплеухи государству и «Аэрофлоту», который отказался от «Трансаэро» вместе с его долгами, юридически перекрыла дорогу к эксплуатации Boeing 737, – говорит эксперт Международной организации гражданской авиации (ИКАО), глава правления Независимого института международного права Виталий Бордунов. – МАК радеет за безопасность, а Росавиация ничего для этого не делает – вот смысл заявления международной организации».
Запрет полетов Boeing 737 вряд ли мог серьезно повлиять на рынок авиаперевозок. В авиапарке отечественных авиакомпаний таких судов более 150, но всего 12 зарегистрировано на территории России (остальные – в офшорах). Однако для Александра Нерадько позиция Татьяны Анодиной стала сигналом к действию. В Росавиации в этот же день заявили, что МАК «не может остановить эксплуатацию
Здесь представитель Росавиации лукавит. Дело в том, что в России действует главенство международного права. «Различными законами, решениями правительства и подзаконными актами решения МАКа обязательны к исполнению и не могут быть обжалованы, – подчеркивает Игорь Трунов, представлявший интересы пострадавших в пяти авиакатастрофах. – Росавиация просто отказалась исполнять решение комитета без всяких аргументов». Неофициально позицию Росавиации поддержали в Минтрансе и Ространснадзоре. Аналогичный конфликт между МАКом и Государственной службой гражданской авиации, предшественницей Росавиации, произошел в 2003 г. Тогда комитет отозвал сертификат типа у Ил‑86, посчитав этот самолет небезопасным, но Александр Нерадько также не согласился с этим решением.
Сейчас к атаке Росавиации на МАК подключились и другие организации. Член Общественной палаты РФ Владислав Гриб, возглавляющий также Российскую национальную ассоциацию авиапассажиров, направил письмо премьеру Дмитрию Медведеву с просьбой рассмотреть вопрос о полной передаче полномочий в сфере безопасности авиаперевозок Росавиации. «Юридический статус МАКа и выполняемые им функции несовместимы, а правовое положение МАКа противоречит нормам как российского, так и международного права», – говорится в письме. «У МАКа больше полномочий, чем у Росавиации, но там, где есть полномочия, должна быть и ответственность, – считает Владислав Гриб. – А ответственности у этой организации нет никакой. Эта организация создавалась как временная на переходный момент от СССР к СНГ, но, как всякая бюрократическая структура, она окрепла, пустила корни, обросла связями и полномочиями».
Член Общественной палаты и председатель общественного совета при Ростуризме Сергей Марков предложил отозвать у МАКа права на сертификацию самолетов и расследование авиакатастроф. По его мнению, эти права должны быть распределены между двумя разными ведомствами. Игорь Трунов обратился с письмом к председателю Госдумы Сергею Нарышкину, где предложил реформировать МАК. «Нельзя жить от похорон до похорон», – говорит он. Идею сокращения полномочий МАКа поддержал и глава общественного совета при Ространснадзоре Петр Иванов. «Не может одна организация сертифицировать самолеты и при этом заниматься расследованием авиакатастроф. Это нонсенс», – заявил он на заседании Общественной палаты.
Генерал в юбке
Государственная комиссия по надзору за безопасностью полетов воздушных судов при правительстве СССР прекратила свою деятельность с распадом Советского Союза в декабре 1991 г. Это типичное для СССР суперведомство концентрировало в себе практически все функции, связанные с безопасностью полетов, включая расследование авиапроисшествий. Ему требовалась срочная замена, и с 12 по 25 декабря 1991 г. Россия и несколько бывших советских республик подписали межправительственное «Соглашение о гражданской авиации и об использовании воздушного пространства», предусматривавшее создание новой наднациональной структуры – Межгосударственного авиационного комитета. Ст. 9 Соглашения наделила МАК статусом правопреемника Госавианадзора СССР.
В его компетенции находится сертификация типов воздушных судов, летной годности, наземной инфраструктуры, наземного обслуживания, авиакомпаний и т. д. При этом именно на МАК в соответствии со ст. 79 Конституции Российской Федерации возложена функция расследования авиакатастроф. Таким образом, МАК сертифицирует и дает допуски воздушным судам и авиакомпаниям, и он же расследует авиационные происшествия. «Но изначально предполагалось, что МАК будет лишь исполнительным органом Совета по гражданской авиации, который был образован из представителей договорившихся стран. Не более того, – вспоминает Виталий Бордунов. – Однако благодаря противоправным и антиконституционным действиям, на которые Татьяне Анодиной удалось уговорить Бориса Ельцина и тогдашнего премьера Виктора Черномырдина, МАК стал федеральным исполнительным органом власти».
Подписанные постановления правительства позволили МАКу зарабатывать на выдаче сертификата типа воздушного судна. Участники рынка говорят, что стоит такой документ $1–2 млн. Любая доработка самолета, будь то установка дополнительного оборудования или даже новой лампочки, оценивается в десятки тысяч долларов. Конкретную сумму никто назвать не может, но зависит она от объемов работ специалистов комитета. Если это полная сертификация нового судна, например, SSJ 100, то цена одна, если так называемая валидация западного самолета, уже имеющего сертификат типа европейского или американского образца, то цена, естественно, другая. Все это удалось пробить благодаря стараниям руководителя МАКа.
Татьяна Анодина – личность уникальная. Хотя бы потому, что это единственный в России генерал авиации. Сейчас ей 76 лет, и она до сих пор возглавляет крупнейшую авиационную структуру. Родилась Анодина в Ленинграде, но окончила Львовский политех, получив редкую тогда для женщины специальность инженера-конструктора. После института она долго работала в НИИ гражданской авиации: сначала заведующим испытательным отделом, затем – замдиректора и, наконец, возглавила институт. Но раскрылась она позднее, уже перейдя в Министерство гражданской авиации СССР на должность начальника технического управления. Через Анодину проходили все заказы на научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки. Работая в министерстве, она познакомилась с ведущими конструкторами и директорами крупных лабораторий. Отзывы о ней были всегда комплиментарные: умна, красива, при этом очень властна. Ее главное оружие – обаяние. Под стать и супруг – министр радиопромышленности Петр Плешаков.
Связи ширились. В конце 1980‑х Анодина возглавила НИИ аэронавигации. «Я знала руководителей практически всех наших государств, потому что многие из них занимали высокие посты в Советском Союзе. Это и президент Назарбаев, чью идею Евразийского союза я полностью разделяю, и президент Каримов, который постоянно нас поддерживает, и, кстати, он начинал свою деятельность на Ташкентском авиационном заводе, и президент Кучма, в то время директор «Южмаша», – вспоминала в одном интервью глава МАКа. – Мне много пришлось общаться с президентом Ельциным, когда обсуждались принципы создания МАКа». После смерти мужа в 1987 г. Анодиной помог друг семьи Иван Силаев, бывший в ту пору министром авиационной промышленности. Друзьями Анодиной называют и тогдашнего премьер-министра Николая Рыжкова, Ислама Каримова, Нурсултана Назарбаева, Акара Акаева, и, конечно, Гейдара Алиева.
Тем не менее многие связывают головокружительную карьеру Татьяны Анодиной с именем Евгения Примакова. После смерти мужа их знакомство стало очень тесным, хотя его официальной женой она никогда не была. Благодаря связям Анодиной в 1990 г. появилась первая в СССР частная авиакомпания – «Трансаэро», которую возглавил ее сын, Александр Плешаков. А в 1991 г. появился МАК. Рассказывают, что Анодина лично ездила к президентам стран СНГ, убеждая их в необходимости создания подобной структуры. «У нее была высокая проходимость по всем коридорам власти, что в советский, что в постсоветский период», – говорит Виталий Бордунов.
Не исполнили
С одной стороны, руководители и сотрудники МАКа приравнены к чиновникам федерального министерства и наделены соответствующими полномочиями. С другой стороны, получилась надгосударственная структура с функциями контроля над Российской Федерацией. Но правительственные постановления и законы, на основании которых действует МАК, противоречат не только друг другу, но и международному праву.
«В истории мировой гражданской авиации нет и не было такого примера передачи государством своих неотъемлемых прав и полномочий международной общественной организации», – утверждает Игорь Трунов. По его словам, постановления правительства и законы, наделившие МАК полномочиями федерального ведомства, не соответствуют упомянутому «Соглашению о гражданской авиации и об использовании воздушного пространства». Таким образом, МАК не является субъектом международного права и не может самостоятельно осуществлять каких-либо властных полномочий, тем более – государственных функций РФ. Подобных примеров в деятельности МАКа предостаточно.
Вопрос о чрезмерных функциях МАКа ставился неоднократно. «Но связи у председателя МАКа были высокими – и разумные решения в отношении комитета не были приняты», – говорит Владислав Гриб. В 2003 г. в постановлении Госдумы говорилось о необходимости прекратить деятельность МАКа в России. Совмещение функций МАКа по сертификации и расследованию приводит к неверным выводам при расследовании авиакатастроф, отмечали депутаты. МАК выполняет несвойственные ему функции, бесконтрольно расходует огромные бюджетные средства, не платя налогов (в 2015 г. из бюджета комитету выделено 253,9 млн руб.). Статус МАКа не определен, что влечет безответственность и снижение безопасности полетов. Но ни это постановление, ни постановление Совета Федерации 2006 г. выполнено не было. Тогда в верхней палате парламента отмечалось несовершенство системы государственного управления отраслью гражданской авиации. Предлагалось лишить МАК прав на сертификацию и расследование авиапроисшествий. Странная ситуация вызывала вопросы и у Владимира Путина, который также в 2006 г. поручил правительству разобраться с полномочиями МАКа. Но и это поручение не было исполнено.
«В декабре 2011 г. я направлял иск в Верховный суд о признании незаконными ряда подзаконных нормативных актов, регламентирующих деятельность МАКа, – рассказывает Игорь Трунов. – Получил ответ, что эта организация неподсудна, пользуется иммунитетом, и ее решения и действия или бездействие должностных лиц обжаловать нельзя». По его словам, МАК контролирует 35 направлений деятельности гражданской авиации, но ответственности ни за что не несет. «Как правило, все списывается на погибших летчиков, и мы не имеем ни одного адекватного расследования катастрофы, – говорит адвокат. – Только в России одна и та же организация сертифицирует, надзирает и сама расследует правонарушения своих, наделенных дипломатическим иммунитетом и неподсудных, чиновников. Очень удобно в случае аварии, может, с этим и связано списание всех грехов на погибших летчиков».
В других странах эти функции разделены. В США сертификацией занимается Федеральное управление гражданской авиации (FAA), являющееся структурным подразделением Министерства транспорта США. Расследование авиапроисшествий возложено на Национальный совет по безопасности на транспорте (NTSB) – независимое агентство, расследующее все происшествия на транспорте. В Европе создан единый орган, решающий проблемы безопасности гражданской авиации. Это Европейское агентство авиационной безопасности (EASA). Расследованием происшествий занимается каждая страна в отдельности. Например, во Франции существует Бюро расследований авиационных происшествий, в Германии – Немецкое федеральное бюро расследований авиационных происшествий. Даже на Украине в 2012 г. создано собственное Национальное бюро расследования авиационных происшествий и инцидентов с гражданскими судами (НБРГА).
Самолет в Баку
Время для сокращения полномочий МАКа сейчас наиболее удачное, считают опрошенные «Ко» эксперты. Татьяна Анодина уже не имеет былого ресурса, да и поддерживать ей уже некого: «Трансаэро» больше не летает. Как стало известно «Ко», Анодина довольно часто бывает в Баку, поскольку дружна с Гейдаром Алиевым, и даже собирается переводить туда из Москвы штаб-квартиру МАКа. По неофициальной информации, Анодина была в Азербайджане и 6 ноября, когда в Росавиации обсуждался вопрос запрет эксплуатации Boeing 737. И похоже, что дальнейшая судьба МАКа ее не очень волнует. В 76 лет можно уйти на пенсию.
Теперь МАК – головная боль российских чиновников. «Сейчас под Минтрансом три федеральных агентства: Росавиация, Ространснадзор и Росаэронавигация. Есть еще в МВД транспортная прокуратура, Следственный комитет также занимается различными расследованиями», – говорит эксперт Государственной думы по транспорту Роман Гусаров. Как перераспределить полномочия МАКа?
«Поскольку организация межгосударственная, то у России два пути: выйти из МАКа или отменить постановления правительства, которые давали организации полномочия регулятора в сфере безопасности. МАК должен стать просто координирующим органом без полномочий в сфере авиабезопасности», – считает Владислав Гриб. «Передать полномочия МАКа в Росавиацию или Ространснадзор довольно просто, – говорит директор института воздушного и космического права Aerohelp Олег Аксаментов. – России следует выйти из международного соглашения 1991 г. и ввести в положения о Росавиации или Ространснадзоре новые полномочия».
Впрочем, некоторые эксперты считают, что МАК можно сохранить, серьезно сократив его функции. «Дело в том, что у комитета наработана хорошая база в части экспертиз по катастрофам, и передавать ее другим структурам довольно сложно. Это определенная специализация, специалисты, которые мало где есть», – говорит Игорь Трунов. Похоже, что основные полномочия МАКа будут распределены между Минтрансом, Росавиацией и Ространснадзором.
Сомнительные расследования
6 декабря 1997 г. в Иркутске на жилые дома сразу после взлета упал Ан‑124. Непосредственной причиной катастрофы стал отказ трех из четырех двигателей самолета. МАК назвал причинами катастрофы ошибку пилота и перегруз воздушного судна. Ранее комитет сертифицировал двигатели этого самолета. По мнению экспертов, причиной катастрофы могли стать конструктивные недостатки двигателей.
4 октября 2001 г. Ту‑157 М авиакомпании «Сибирь», согласно заключению МАКа, был сбит украинской зенитной ракетой С‑200. Однако иск авиакомпании, поданный на основании заключения МАКа, был отклонен Хозяйственным судом Киева по причине экспертного опровержения Киевского НИИ судебных экспертиз. Таким образом, финансовые претензии «Сибири» на сумму $15 млн. не были удовлетворены.
3 мая 2006 г самолет Airbus A320 компании «Армавиа», выполнявший рейс Ереван – Сочи, потерпел крушение над Черным морем. Погибли 113 человек. МАК назвал действия командира экипажа неадекватными. Управление гражданской авиации Армении и «Армавиа» высказали претензии к заключению МАКа, указав на факт отсутствия в отчете комитета данных о качестве метеорологического оборудования аэропорта Сочи.
9 июля 2006 г. в Иркутске при посадке разбился пассажирский самолет Airbus А310 авиакомпании S7. Погибли 125 человек. МАК пришел к выводу, что «причиной катастрофы явились ошибочные и бесконтрольные действия экипажа». Авиакомпания заявила о необъективности заключения комиссии. Более того, компания поддержала намерение правительства России передать функции по расследованию происшествий от МАКа независимому органу.
7 сентября 2011 г. под Ярославлем разбился Як‑42 Д авиакомпании «Як Сервис», перевозивший команду хоккейного клуба «Локомотив» (Ярославль). Погибли 44 человека. Техническая комиссия МАКа назвала причиной крушения ошибки экипажа, выразившиеся в обжатии тормозных педалей перед подъемом носового колеса при неправильном положении ног на педалях в процессе взлета. Родственники пилотов не согласились с выводами расследования и попытались оспорить их в судебном порядке. Замоскворецкий суд г. Москвы отказался принять иск, пояснив, что МАК действует от имени государств – участников межправительственного соглашения, и его выводы неподсудны, так как он пользуется дипломатической неприкосновенностью.
Помещения МАКа и его имущество неприкосновенны. В помещениях МАКа не применяется законодательство Российской Федерации. Имущество МАКа, находящееся на территории Российской Федерации, пользуется иммунитетом в отношении обыска, реквизиции, экспроприации, конфискации или иных форм судебного вмешательства. МАК освобождается от всех налогов, сборов, пошлин и других платежей, взимаемых на территории Российской Федерации.
Председатель МАКа и его заместители пользуются иммунитетом – не подлежат судебной ответственности за действия, совершенные ими при исполнении служебных обязанностей.
Должностные лица МАКа в отношении себя и членов своих семей имеют дипломатические привилегии и иммунитеты. Иммунитет в отношении действий, совершенных при исполнении служебных обязанностей, сохраняется за должностными лицами МАКа и после прекращения их службы в МАКе.
МАК при ввозе и вывозе с территории Российской Федерации предметов пользуется льготами, аналогичными тем, которые предоставляются в Российской Федерации дипломатическим представительствам иностранных государств.
Архивы МАКа неприкосновенны. Официальные сообщения и корреспонденция МАКа не подлежат цензуре, его сотрудники вправе пользоваться дипломатической почтой. Правительство РФ предоставляет МАКу право пользоваться шифрами, курьерской и другими специальными видами связи, обеспечивающими конфиденциальность передачи информации, в порядке и на условиях, установленных для дипломатических представительств.
Правительство РФ предоставляет МАКу услуги связи, охранные, транспортные, коммунальные и другие в порядке и на условиях, установленных для федеральных органов исполнительной власти (т. е. безвозмездно).
Нестыковка в документах
Воздушный кодекс РФ закрепляет государственный контроль «за летной годностью гражданских воздушных судов, авиационных двигателей и воздушных винтов». Но МАК – межгосударственная организация, а значит, не имеет права осуществлять подобный контроль.
За основу соглашения между правительством РФ и МАКом об условиях его функционирования на территории РФ положена Венская конвенция «О дипломатических сношениях». Но она не допускает совмещения статуса дипломатического представительства и прав коммерческого лица. Функции дипломатического представительства жестко очерчены, и в них нет ни одной привилегии из тех, которыми обладает МАК, например, освобождения от налогов, сборов и пошлин.
МАК ведет коммерческую деятельность на территории России: занимается сертификацией воздушных судов, оборудования, аэродромов и т. д. И за это получает деньги. Но, по смыслу Чикагской конвенции 1944 г., выдача таких документов – также прерогатива государства.
Постановлением правительства МАК наделен функциями специального уполномоченного органа в области сертификации воздушных судов и их производства. Но это нарушает требования Конвенции о международной гражданской авиации. А то, что МАК занимается еще и расследованием авиапроисшествий, идет вразрес с документами ИКАО. «Государства должны обеспечивать независимость организации, проводящей расследования авиационных происшествий и инцидентов, от других авиационных организаций», говорится в документах ИКАО.
Подписывайтесь на нас:
Еще по теме
