Неуловимая чистота

Российские промышленные предприятия в ближайшее время может ждать крайне неприятный сюрприз. Нет, речь не идет о новых санкциях со США, Европейского Союза, Великобритании и их сателлитов, которых уже настолько много, что в них легко можно запутаться. На самом деле их подстерегает другое: может быть существенно ужесточена ответственность за нарушение законодательства об охране атмосферного воздуха, точнее за выбросы, превышающие установленные для фабрик и заводов квоты. 

Масштабный эксперимент

В 2018 году в России стартовал национальный проект «Экология», включающий в себя пять направлений, связанных с охраной окружающей среды и здоровья человека. В их число входит и повышение чистоты воздуха за счет снижения выбросов в 12 наиболее загрязненных городов России — Красноярске, Братске, Магнитогорске, Липецке, Медногорске, Новокузнецке, Нижнем Тагиле, Норильске, Челябинске, Омске, Чите и Череповце.

Из данного списка несложно догадаться, что речь преимущественно о городах, в которых расположены крупные металлургические предприятия. В Красноярске и Братске находятся алюминиевые заводы компании «Русал», в Норильске — металлургические активы «Норильского никеля», в Новокузнецке и Нижнем Тагиле — сталелитейные комбинаты «Евраза», в Череповце — аналогичное предприятие, но только принадлежащее «Северстали». Зато в Омске функционируют Омский нефтеперерабатывающий завод и «Омский каучук», подконтрольные «Газпром нефти» и группе «Титан» соответственно.

Несложно догадаться насколько «чистым» воздухом дышат люди, проживающие в вышеперечисленных городах. Поэтому в рамках проекта «Чистый воздух», входящего в состав национального проекта «Экология», предусматривалось уменьшение в них выбросов загрязняющих веществ на 20% к 2024 году путем реализации эксперимента по квотированию на предприятиях.

Однако в июле 2022 года правительством России было подписано постановление, расширяющее круг городов, участвующих в эксперименте: их число увеличилось до 41. Среди «новоприбывших» оказались Улан-Удэ, Абакан, Астрахань, Барнаул, Комсомольск-на-Амуре, Кемерово, Курган и др. Для них эксперимент проводится с сентября 2023 года по конец декабря 2030 года.

Механизм эксперимента следующий. В указанных городах должны быть должны быть реализованы комплексные планы мероприятий по снижению выбросов с учетом сводных расчётов допустимого в них негативного воздействия на окружающую среду.

На основе результатов сводных расчетов Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (далее — Росприроднадзор) определяет перечни приоритетных загрязняющих веществ и квотируемых объектов. Им же устанавливаются квоты на выбросы, то есть проще говоря максимальные объемы попадания опасных химических соединений в атмосферу.

В свою очередь предприятия-загрязнители обязаны разработать и претворить в жизнь программы, направленные на достижение квот, в частности, установку специального оборудования по улавливанию и переработке вредных газов. Если же им не удастся их осуществить за время эксперимента, то для них предусматривается возможность реализации компенсационных мероприятий, утверждаемых властями конкретного региона (рекультивация хранилищ отходов, озеленение территорий и т.д.).

Сложная система

Подобная система квотирования не является простой, как может показаться на первый взгляд. Для каждого из городов, участвующих в эксперименте, Росприроднадзор организует проведение сводных расчетов, необходимых для формирования перечней приоритетных загрязняющих веществ. Их объективность прямо коррелирует с качеством используемых данных — некорректная инвентаризация выбросов предприятий будет приводит к искажениям результатов сводных расчетов.

И тут реально сложно избежать погрешностей, связанных с точностью определения источников эмиссии вредных веществ и их объемов, методик и требований по отбору проб и т.д. Система же существующего государственного мониторинга воздуха далека от идеала и недаром в национальном проекте «Экология» пришлось ввести отдельный федеральный проект «Комплексная система мониторинга качества окружающей среды» для кардинального исправления ситуации.

Полученные в ходе сводных расчетов показатели могут противоречить данным государственного мониторинга воздуха: его посты с одной стороны могут выявлять превышения предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ, не входящих в число приоритетных, с другой же – мониторят не все химические соединения, относящиеся к таковым для квотирования.

Причиной этого парадокса служит расхождение перечня загрязняющих веществ, утвержденных правительством России в 2015 году, и списка действующих санитарных правил и норм. Последний используется для инвентаризации источников выбросов промышленных предприятий, однако документация в области охраны окружающей среды ведется на основании правительственного перечня. Недаром же Министерство природных ресурсов и экологии России (далее — Минприроды России) в нынешнем году подготовило новый перечень загрязняющих вещество, фактически дополняющий существующий 68 позициями.

Совокупные выбросы приоритетных веществ Росприроднадзор делит между участниками собственного перечня квотируемых объектов, определяя их допустимые вклады в концентрацию загрязняющих веществ, собирает их предложения о квотах на основе допустимых вкладов и, наконец, устанавливает величины самих квот.

Бизнес против

Даже при устранении всех расхождений, есть еще проблема, которая может стать непреодолимой: недоступность оборудования для очистки выбросов. Из-за введения против России широкомасштабных западных санкций европейские производители прекратили его экспорт в нашу страну. Его установка предусматривалась во многих экологических проектах и найти ему альтернативу непросто, если не сказать очень сложно — в России могут изготовить не полную линейку и тоже самое в Китае, считающемся альтернативным Европе поставщиком.

Не случайно еще в октябре 2022 года президент Российского союза промышленников и предпринимателей Александр Шохин направил письмо вице-премьеру Дмитрию Григоренко, в котором прямо предупредил его, что такая ситуация может помещать промышленным предприятиям достичь предусмотренных квотами показателей по эмиссии в атмосферу (об этом писали «Ведомости» в январе 2023 года).

«Следствием этого [недоступности импортного оборудования] являются не только прямые финансовые потери и необходимость продолжительного перепроектирования, но и в целом возрастание рисков того, что аналоги требующегося оборудования не будут найдены в принципе, а значит, и возможность достижения целей эксперимента по квотированию выбросов к 2026 г. окажется под сомнением», — сообщается в письме.

Среди аргументов против оборотных штрафов за выбросы, приведенных в письме главы РСПП, — их слишком высокий размер, могущий превосходить чистую прибыль, возможность выполнения компенсационных мер на фоне недостижения целевых уровней по эмиссии вредных соединений. Вырученные от взимания штрафов доходы государство не сможет потратить на улучшение воздуха в городах, участвующих в эксперименте, поскольку только сами предприятия могут повлиять на его чистоту.

И, наконец, считают в РСПП, Минприроды России хочет добиться снижения выбросов по «избыточно широкой номенклатуре загрязняющих веществ», хотя в населенных пунктах может не фиксироваться превышение их нормативов.

Стоит отметить, что и сегодня отечественные предприниматели настроены против оборотных штрафов, называя их не соответствующими действующему законодательству.

«Бизнес-сообщество не поддерживает законопроект в предложенной редакции и считает, что следует отказаться от концепции, предусматривающей исчисление размера штрафа за недостижение установленных квот выбросов, исходя из выручки предприятия, таких квот не достигшего. Предусмотренный способ исчисления размера штрафа не отвечает основным принципам установления административного наказания. Этот размер определяется исключительно на основании индивидуальных (экономических, организационных и отраслевых) особенностей предприятия вне всякой связи с общественной опасностью нарушения, характером деяния, и игнорируя отсутствие всякой взаимосвязи между выбросами в атмосферный воздух и объемами выручки, — заявил «Компании» один из крупнейших игроков на рынке. — По мнению бизнеса, штрафы могут быть установлены лишь в стандартном для Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях прямом денежном эквиваленте, а их составы должны учитывать возможность недостижения квот в том числе и к окончанию реализации эксперимента по квотированию выбросов в случае принятия на себя хозяйствующим субъектом обязательств по выполнению компенсационных мероприятий».

По мнению аналитика ФГ «Финам» Алексея Калачева, оборотный штраф до 10%, действительно, выглядит серьезным изъятием, особенно учитывая снижение прибыльности предприятий в условиях санкций и роста затрат. По компаниям с более низкой рентабельностью это потенциально могло бы ударить еще сильнее.

«К тому же, заплатив такой штраф, который, по замыслу Минприроды, будет соразмерным стоимости инвестиций, которые предприятия должны вложить в экологическую модернизацию, компания фактически потеряет возможность инвестировать эти средства в ту же модернизацию», — указывает Калачев.

Время на подготовку

Против аргументов бизнеса есть и контраргументы. Ответственность за недостижение квот, предусмотренная в законопроекте о штрафах, будет наступать лишь с 2027 года. За оставшееся время фабрики и заводы могут вполне подготовиться к выполнению квот.

Если же они запланирует компенсационные мероприятия, начинающие действовать только в 2027 году, то только после их завершения наступит ответственность за недостижение квот. В подобном случае суд будет определять размер штрафа, основываясь на учете всех обстоятельств дела, включая характер и объем компенсационных мероприятий.

«Поскольку вступление в силу этих штрафов переносится только на 2027 год, это, скорее, потенциальная, чем реальная угроза. Предполагается, что до этого времени предприятия смогут привести свои производства до требуемого уровня экологичности даже с учетом замены поставщиков оборудования и задержки в реализации проектов, — констатировал Алексей Калачев, добавив: — Почему же тогда предприниматели возражают? Думаю, дело в том, что после того, как этот механизм будет принят в такой форме, нет гарантии, что его снова не изменят. Сейчас говорят, что это не средство для пополнения госбюджета, а стимул для модернизации. Но нельзя быть уверенным, что в скором времени государство, озабоченное пополнением бюджета, не воспользуется этим механизмом как раз для пополнения бюджета. Сильный ведь получится рычаг! Сейчас большое количество промышленных предприятий потенциально можно обвинить в несоблюдении квот по вредным выбросам и изъять у них по 10% выручки. Вероятно, в том числе и поэтому бизнес старается подстраховаться и получить более мягкие условия».

Между тем надо учесть и реальное положение дел на российских предприятиях — из-за санкций доходы ряда из них уменьшились. Вышеупомянутая «Северсталь» по итогам 2022 года снизила выплавку стали на 8% до 10,692 млн тонн, продажи стальной продукции — на 2% до 10,920 млн тонн. Финансовые показатели она не опубликовала, но можно предположить, что ее выручка могла упасть на 20-25% до 8,7-9,3 млрд долларов как из-за из-за сокращения производства и сбыта, так и снижения цен на внутреннем и мировом рынках.

Тогда оборотный штраф, если бы он взимался с «Северстали» в 2022 году в полном размере, составил бы 870-930 млн долларов. Учитывая, что чистая прибыль «Северстали» вряд ли увечилась, ее рентабельность вероятно приблизилась бы к нулю и поставила бы под сомнение реализацию ее инвестиционных проектов. В сходной ситуации могли бы оказаться и остальные производители.

Возможно следует пойти простым путем: отказаться от оборотных штрафов, заменив их отменой налоговых льгот и преференций для производителей в случае невыполнения ими квот на выбросы. Тем самым промышленные компании смогли сохранить средства на запланированные ими проекты и имели стимул для выполнения взятых на себя экологических обязательств.

Например, «Норникель» реализует сейчас «Серную программу» — масштабный проект, направленный на кардинальное снижение эмиссии диоксида углерода в Норильском промышленном районе на 95% к 2030 году. Компанией выполнена значительная часть работ по строительству объектов утилизации печных газов, линии нейтрализации серной кислоты и сопутствующей инфраструктуры по первой стадии проекта на Надеждинском металлургическом заводе, и их запуск намечен на 2023 год.

Правительство России не отказывается от диалога с бизнесом по столь чувствительному вопросу, говорит источник в одной из российских металлургических компаний. По его словам, бизнес представил предложения и они сейчас обсуждаются с заинтересованными ведомствами. В частности, с учетом этих предложений Минприроды России разрабатывает методику расчета оборотных штрафов. В ней предполагается учитывать выполненные предприятиями планы по достижению квот и ввести шкалу для определения суммы оборонного штрафа в зависимости от процента выполнения квоты.