Расчленение

Глава Федеральной антимонопольной службы (ФАС) Игорь Артемьев предлагает поражающий своей радикальностью план разделения нефтяных корпораций. Реализовывать его вряд ли будут, но правительство демонстрирует свою решительность, а Игорь Артемьев зарабатывает очки, дабы пережить смену правительства.

Главной публичной персоной российской политики 2011 г. можно смело назвать руководителя ФАС Игоря Артемьева. Конечно, и другие министры, например Алексей Кудрин, иногда приковывали к себе внимание, но лишь на короткое время, а господин Артемьев поставлял сенсации буквально весь год. Исходившие от ФАС инициативы становились все радикальнее и в конце концов вылились в идею полного уничтожения существующей в России системы нефтяных концернов. Ведь он объявил настоящую войну крупнейшим нефтяным компаниям, таким как "Роснефть", "Газпром нефть", ТНК-BP и ЛУКОЙЛ.

Под прицелом ФАС оказались вертикально интегрированные нефтяные компании (ВИНК), то есть корпорации, включающие в себя и нефтедобычу, и НПЗ, и автозаправочные станции. Теперь Игорь Артемьев заявил, что новый законопроект, внесенный в правительство, обяжет раздробить ВИНК, выделив из них нефтеперерабатывющие и розничные составляющие. По сути, речь идет о радикальной реформе нефтяной промышленности, аналогичной той, что в свое время была реализована в электроэнергетике Анатолием Чубайсом. Старожилы помнят, что планы подобных трансформаций предлагались для РЖД и "Газпрома", но в РЖД реформа завязла, а в "Газпроме" даже и не началась.

Ящик Пандоры

Предложение по расчленению ВИНК стало только самым мощным выстрелом той войны, которую антимонопольная служба ведет против нефтяной промышленности. Уже прокатились три волны антимонопольных разбирательств. Начиная с 2008 г. ФАС трижды активизировалась и начинала накладывать штрафы на нефтяные компании, обвиняя их в ценовых сговорах. И хотя суммы штрафов, как правило, в итоге уменьшались более чем вдвое, к сентябрю 2011 г. с нефтяников было взыскано около $472 млн. Правда, рост цен это не остановило.

Параллельно ФАС в содружестве с другими ведомствами постоянно выдвигает различные предложения, в том числе и законодательные. Среди них - механизм обязательных биржевых контрактов и требование об обязательной продаже части нефти и нефтепродуктов через биржу. НПЗ, входящие в вертикально интегрированные компании, обязаны публиковать информацию о своих внебиржевых сделках. Специальный закон должен установить формулу цены на бензин, отталкиваясь от мировой цены на "черное золото".

Из-за конфликта с ФАС даже подал в отставку Сергей Маслов, глава Санкт-Петербургской международной товарно-сырьевой биржи (СПбМТСБ) - биржи, на которой должны были быть организованы свободные торги нефтепродуктов, чего постоянно не получалось.

Вызов и ответ

В том, что ФАС и Минэкономразвития предлагают столь радикальные меры, есть безусловная логика, поскольку именно такие предложения просятся в ответ на странную ситуацию, сложившуюся в отечественном ТЭКе. Россия - крупнейший в мире производитель нефти, но снабжение нефтепродуктами внутреннего рынка постоянно сталкивается с проблемами. Цены на бензин в РФ выше, чем в странах, покупающих нашу нефть, и к тому же в различных регионах периодически возникают бензиновые кризисы, когда топливо определенной марки просто исчезает, а у АЗС выстраиваются очереди. Например, в сентябре в Калининградской области полностью пропал бензин марки Аи-92. В конце октября авиакомпаниям обещают еще и "керосиновый коллапс". Ближайший бензиновый кризис в Москве прогнозируют в ноябре. Объяснить это явление можно только монополистической структурой региональных топливных рынков. Если рассуждать умозрительно, то для решения подобных проблем предложения ФАС, быть может, являются вполне логичным и резонным рецептом.

Аппетит приходит...

Самое радикальное из предложений ФАС - о расчленении ВИНК - вызревало в недрах госаппарата постепенно. Еще в 2009 г. Игорь Артемьев сказал, что если порядок на нефтяном рынке не удастся навести другим способом, то в качестве экстренной меры у корпораций придется отнять АЗС. Однако господин Артемьев говорил об этом лишь как об идее, обсуждаемой в экспертных кругах. И только в мае 2011 г., после острейшего бензинового кризиса, Минэкономразвития (которому подчинена ФАС) объявило, что прорабатываются предложения о выделении нефтепереработки из состава ВИНК. При этом ФАС была против подобной меры. "Разделять ВИНК и выделять из них НПЗ, на наш взгляд, нецелесообразно, - сообщил 22 июня замруководителя службы Анатолий Голомолзин. - Мы говорим о том, чтобы организационно обособить и не допускать торговлю в оптовом и розничном звене (крупных компаний. - Прим. "Ко")". В качестве альтернативы полному выделению НПЗ из структуры ВИНК ФАС предлагала зарезервировать 15% мощности каждого завода за независимыми участниками рынка.

Владельцы независимых АЗС при этом вели активную работы против ВИНК и в прессе, и в правительстве, в августе они встречались с руководством ФАС и, по-видимому, смогли добиться, чтобы предлагаемые меры оказались более решительными. В итоге к осени в ФАС и МЭР победила радикальная идея полного расчленения. До того как ВИНК будут расчленены, Игорь Артемьев предложил ограничить их право расширять собственные розничные сети автозаправок.

Возвращение к реальности

Предложения ФАС выглядят красиво, но есть суровая политическая реальность. Если правительственная структура выступает с какой-то инициативой, то теоретически это должно означать, что она надеется ее осуществить. Между тем выдвинутые Артемьевым предложения столь радикальны, что никакой надежды на их реализацию не имеется. Игорь Артемьев поднял руку на компании, считающиеся не только становым хребтом нашей экономики, но и опорой режима, источником политической стабильности и главными наполнителями бюджета. С деятельностью этих корпораций связывают имена таких влиятельных людей, как вице-премьер Игорь Сечин, владелец Gunvor Геннадий Тимченко и, по недостоверным слухам, кое-кто повыше.

Сам опыт аналогичной "чубайсовской" реформы электроэнергетики говорит, что повторить ее еще раз в нынешних политических условиях, да еще применительно к нефтяной промышленности, невозможно. "Расчленение ВИНК даже теоретически - чрезвычайно сложный процесс, который грозит затянуться на многие годы и потребует большого количество законодательных и административных мер, - подчеркивает аналитик "ВТБ Капитал" Екатерина Родина. - Ни в России, ни в мире нет прецедентов подобных реформ. Ближайший аналог подобной реформы в РФ - реформа электроэнергетики. Она до сих пор вызывает много критики, ее последствия неоднозначны. При этом надо помнить, что реформа электроэнергетики была реализована только благодаря уникальным лоббистским возможностям, влиянию и энергии Анатолия Чубайса. Однако даже Чубайсу понадобилось для подготовки энергореформы около 10 лет, при этом реформе во многом помог случай - экстремально холодная зима и отключения электроэнергии в Москве в 2005 г. К тому же для проведения реформы понадобилось учесть интересы крупнейших российских корпораций, таких как "Газпром", "Русал" или ЛУКОЙЛ. Глядя на опыт энергореформы, можно заключить, что вероятность проведения аналогичной реформы в нефтяной промышленности минимальна. Своего Чубайса здесь нет, а крупнейшие корпорации не будут заинтересованы в проведении подобной реформы".

Нехватка заводов

Проведению реформы нефтяной промышленности мешает еще одно техническое обстоятельство: в России просто мало нефтеперерабатывающих заводов, а их основные фонды изношены. По мнению аналитика ИК "Велес Капитал" Василия Тануркова, даже если нефтерепереработку выделить из ВИНК, производство нефтепродуктов все равно будет крайне концентрированным, что оставляет простор для нерыночного воздействия на цены со стороны производителей.

Быть может, в нехватке нефтеперерабатывающих мощностей виноваты сами ВИНК. Об этом решительно заявляет Игорь Артемьев: "Мы столкнулись с масштабной мистификацией со стороны компаний - 15 лет они писали прекрасные отчеты о том, что осуществляют модернизацию, стремятся к увеличению мощностей по производству высокооктановых бензинов. Все это на поверку оказалось пустым звуком. Мы вплотную подошли к ситуации, когда Россия уже практически не экспортирует бензин. 15 лет компании говорили неправду. Это все закончилось тем, что сегодня мы стали страной, которая добывает нефти больше всех в мире, но должна при этом предпринять очень энергичные меры, чтобы избежать дефицита бензина на внутреннем рынке".

Однако кто бы ни был виноват, в условиях дефицита мощностей наладить конкурентный рынок бензина будет крайне трудно. "Расчленение ВИНК на сегодняшнем этапе может привести к ухудшению качества топлива, поскольку российские НПЗ нуждаются в модернизации и требуют существенных инвестиций, - рассуждает старший аналитик ИК "Церих Кэпитал Менеджмент" Виктор Марков. - Сегодня в России вообще не хватает перерабатывающих мощностей, что приводит к дефициту топлива в определенные моменты. Сейчас в РФ перерабатывается около половины добытой нефти, а задачей на перспективу является увеличение объемов переработки. В случае выделения из ВИНК переработки увеличивать перерабатывающие мощности в стране будет некому. Неопределенность долгосрочной политики в топливной сфере уже привела к тому, что с начала перестройки в стране не построено ни одного крупного НПЗ".

Витрина решительности

Если политических перспектив для радикальной реформы нефтяного сектора нет, если само покушение на интересы концернов может быть истолковано как нелояльность со стороны государственного чиновника, возникает вопрос: зачем Игорь Артемьев все это делает и почему ему позволяют это делать?

Прежде всего опрошенные "Ко" эксперты отмечают, что в акциях ФАС демонстрация решительности оказывается важнее реальных действий. "Артемьев демонстрирует себя крутым парнем, он высказывает множество идей, как бороться с нефтяными монополиями, на словах он крутой борец с нефтяниками, а на деле спокойно смотрит, как все его инициативы кладутся под сукно, и при этом совершенно не собирается подавать в отставку, - комментирует глава Фонда национальной энергетической безопасности Константин Симонов. - За 10 лет его ведомство превратилось в посмешище, все волны антимонопольных разбирательств не дали эффекта ни с точки зрения сдерживания роста цен, ни с точки зрения наполнения бюджета".

Однако показные меры Игоря Артемьева политически необходимы. Так сложилось, что среди всех причин социального недовольства в России именно рост цен на бензин является самым вероятным детонатором протестных акций. Из всех групп населения автолюбители показали себя наиболее организованной и сознательной силой - вспомним демонстрации против запрета на автомобили с правым рулем или выступления "синих ведерок". Не удивительно, что правительство всегда старалось выразить обеспокоенность ситуацией на топливном рынке.

"Игорь Артемьев предпринимает столь радикальные шаги, потому что ему дают это делать, а дают ему это для того, чтобы показать и российской общественности, и Западу, что у нас есть ведомства, которые защищают конкуренцию и борются с монополизмом, - констатирует руководитель Центра по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти Павел Толстых. - Это просто лицемерная игра со стороны властей, которым не нравится недовольство общества бензиновыми кризисами, но которые стараются не обращать внимание, что 60% цен на бензин составляют налоги, а большая часть нефтяной промышленности принадлежит государству или близким к государству олигархам. Чтобы прикрыть себя, государство лицемерит, выставляя вперед Артемьева, который прекрасно создает видимость активной борьбы с нефтяниками".

Войти в кабинет

Впрочем, некоторые эксперты предполагают, что Игорь Артемьев может преследовать и собственные цели. Дмитрий Медведев обещал, что, когда станет премьер-министром, сформирует правительство из "абсолютно новых людей". Не всякий нынешний министр достоин называться "новым человеком", не всех возьмут в будущий кабинет.

"Артемьев понимает, что будет новый кабинет министров под руководством Дмитрия Медведева, у Медведева все-таки репутация либерала, и вот он зарабатывает себе репутацию дико креативного и либерального министра, надеясь "перетечь" в новый состав правительства", - предполагает Константин Симонов.

"Сегодня активность ФАС надо рассматривать в свете предстоящих выборов, так как скоро будет сформировано новое правительство, а в нем не всем министрам гарантировано место. Поэтому сейчас ведомства, проявляя активность, лишний раз напоминают о себе", - соглашается Виктор Марков. Более того, по мнению эксперта, именно нереальность предложений Игоря Артемьева обеспечивает ему политическую безопасность. "Понятно, что сейчас предложения ФАС не получат развития в реальной жизни, но если ситуация начнет развиваться в практической плоскости, то нельзя исключать того, что глава ведомства может лишиться своей должности", - полагает Виктор Марков.

Существует особое "медведевское" направление российской политики, заключающееся в том, чтобы произносить удивительно правильные слова, в том числе и прямо противоположные реальным действиям власти. Слова, как и положено, остаются словами, но аналитики и общественность еще долго любуются красивыми мыльными пузырями, рассуждая о "модернизации", "Сколково", об "инновациях", "инфраструктуре наноиндустрии" и прочих "национальных проектах". В этом смысле Игорь Артемьев с его проектами радикальных реформ прекрасно вписывается в концепцию будущего кабинета министров.

При этом Игорь Артемьев помимо своей воли оказывается на острие подспудных политических баталий. "Хотя на первый взгляд все политическое поле зачищено, но противоречия в элите обостряются. Это те самые противоречия, о которых говорил Михаил Прохоров, - между консерваторами и модернизаторами, - указывает политолог Автандил Цуладзе. - Идет спор о стратегиях, как выживать в условиях все не заканчивающегося экономического кризиса. И теперь, когда с дистанции временно сошли и Медведев, и Прохоров, и Кудрин, а ИНСОР потерял свое значение, именно Игорь Артемьев, как бывший "яблочник" и сторонник либерализации экономики, оказался на переднем крае этого противостояния".

Что же касается независимых АЗС, то их по-прежнему будут поглощать. Екатерина Родина поясняет: "Говоря о судьбе независимых топливных компаний, следует подчеркнуть, что на рынке сейчас происходит консолидация и многие ВИНК отмечают, что готовы направлять свои инвестиции на область слияний и поглощений".