Сверхминистры

Как помощники президента подменяют настоящее правительство. Эксперты коммуникационного холдинга Minchenko Consulting выступили с прогнозом, что президент РФ, вероятнее всего, "перезагрузит" правительство или проведет досрочные выборы в Госдуму, чтобы обновить состав правящей коалиции.

Прогноз этот вполне правдоподобный, поскольку система государственного управления в России в последнее время имеет особенно нестройный характер. В сущности, в стране действуют два параллельных правительства.

Взаимный обмен должностями, дважды совершенный Владимиром Путиным и Дмитрием Медведевым, привел к появлению странных и запутанных "подводных течений" в госаппарате. Если в государстве существует "центр силы", он неизбежно обрастает связями, к нему тянутся "силовые линии", люди занимают должности, сообразуясь с его местонахождением. А если этот "центр силы" внезапно передислоцируется, все приходит в движение, "силовые линии" перепутываются, а должности начинают менять свое значение.

Когда Владимир Путин был премьером, он привык опираться на определенных министров, начиная с главы Минфина Алексея Кудрина. И хотя Кудрин выпал из обоймы, другие министры остались, и расставаться с многими из них национальный лидер не хочет. Поэтому весной прошлого года пятеро самых доверенных министров сменили портфели руководителей министерств на статус помощников президента, а бывший министр транспорта Игорь Левитин стал президентским советником.

Помощники и советники

Как утверждают знатоки, помощник - это больше, чем советник. Советник президента - это, в сущности, почетный политический титул, знак приближенности, в то время как помощник - реальный чиновник президентской администрации, допускаемый с докладом к "Самому". "Помощник - должность гораздо более важная, чем советник, - поясняет руководитель Центра по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти Павел Толстых. - Помощники курируют определенные направления работы. Фактически это заместители президента по определенным вопросам". Более того, согласно февральскому указу, координация работы советников возложена на заместителей главы администрации и помощников президента. Таким образом, вопрос, кто важнее, однозначно решен.

Стоит вспомнить, что в свое время должности помощников президента занимали такие "зубры" российской политики, как президент "Роснефти" Игорь Сечин, а также вице-премьеры Аркадий Дворкович, Владислав Сурков и Игорь Шувалов.

Вообще, сейчас помощников у президента девять, но среди них явно выделяются те, кто входил в число ведущих членов предыдущего правительства. Это бывший министр труда и социального развития Татьяна Голикова, бывший министр экономического развития Эльвира Набиуллина, бывший министр природных ресурсов Юрий Трутнев, бывший министр науки и образования Андрей Фурсенко и бывший министр связи Игорь Щеголев.

Обратим внимание: ни один второстепенный и малоизвестный министр из предыдущего кабинета в число президентских помощников не попал. Все экс-министры, а ныне помощники были постоянными героями новостных лент и возглавляли авторитетные ведомства, при этом многие из них имели репутацию компетентных экспертов. "Долгие годы в администрации президента был единственный яркий публичный помощник - Аркадий Дворкович, - констатирует президент консалтинговой группы "Старая площадь" Светлана Колосова. - Теперь в администрации президента целых пять помощников разной степени публичности". Явно просматривается желание главы государства управлять страной, опираясь на этих людей.

Помощники и министры

Павел Толстых напоминает, что в момент формирования нового правительства в мае 2012 г. имела место странная задержка длиной примерно в неделю, в течение которой премьер-министр (Дмитрий Медевев) уже был назначен, а кабинет еще не был сформирован. По мнению эксперта, заминка связана с тем, что большинство сколько-нибудь авторитетных министров не хотели оставаться под началом Дмитрия Анатольевича. Шли непростые переговоры: одни министры упросили, чтобы их взяли в президентскую администрацию, поближе к реальному центру власти, других, наоборот, уговаривали остаться в кабмине. По мнению Павла Толстых, наиболее влиятельные министры смогли добиться того, чтобы переехать на Старую площадь.

Министры, коих назначили на место нынешних помощников, имеют все формальные полномочия и возглавляют аппарат министерств. А у помощников большого аппарата нет, хотя есть личный доступ к главе государства. Таким образом, система управления явно раздваивается: с одной стороны, есть министр, обладающий формальной властью, с другой стороны, есть помощник президента - куратор министра. И оба они не являются полноценными руководителями соответствующей отрасли.

Международный институт политической экспертизы под руководством Евгения Минченко, проведя анонимный опрос 60 влиятельных российских политиков, пришел к заключению, что "существует конфликт между аппаратом правительства и помощником президента Эльвирой Набиуллиной, между министрами и экс-министрами, перешедшими в администрацию президента (это наиболее заметно в Минсвязи, Минздраве и Минобрнауки)".

"Эта действительно шаткая конструкция является следствием того, что Медведев - политический премьер, олицетворяющий для Запада либеральные реформы, - рассуждает политолог Автандил Цуладзе. - А Путину удобней работать с техническим премьером типа Михаила Фрадкова. Поэтому с помощью аппаратных перестановок и комбинаций полномочия Медведева и его команды сужаются".

Есть еще одно обстоятельство: поскольку законодательная власть в России не вполне полноценна, помощники президента должны компенсировать и ее отсутствие, принимая активное участие в разработке важнейших законопроектов. Так, например, ходят слухи, что именно под руководством помощника президента Игоря Щеголева в настоящее время идет разработка закона об Интернете, а правительство в этом участия не принимает.

И все же реальная власть не имеет точки концентрации, она "размазывается" вдоль по вертикали - от президента до низовых исполнителей.

Фактор Набиуллиной

Бывший министр экономического развития Эльвира Набиуллина и в президентской администрации продолжает заниматься экономическими вопросами, а в качестве отдельного "хобби" - вопросами финансовыми, то есть теперь в сферу ее "ответственности" входит не только Минэкономразвития, но и Минфин. В частности, это касается вопроса о создании Российского финансового агентства, отдельной госкомпании, которая будет управлять бюджетными резервными фондами. Идею эту продвигает Минфин, Минэкономразвития к разработке относилось прохладно, но Эльвира Набиуллина поддержала ее, и это оказалось, по-видимому, решающим обстоятельством, чтобы ведомственные разногласия были преодолены.

Кроме того, именно Набиуллиной вместе с советником президента Сергеем Глазьевым поручено возглавить рабочую группу, призванную подготовить предложения по "деофшоризации" отечественной экономики. Хотя фамилию Глазьева по алфавиту пишут раньше, чем фамилию Набиуллиной, но, учитывая соотношение "веса" советников и помощников, понятно, кто в рабочей группе будет главным. Говорят, что в противовес предложениям Академии наук, ратующей за введение разных запретов, Эльвира Набиуллина - все-таки школа Германа Грефа - намерена настаивать на расширении льгот для частных инвесторов.

Большое значение имеет голос госпожи Набиуллиной и при обсуждении вопросов приватизации. В частности, экс-министр экономического развития хочет, чтобы продажа акций российских госкомпаний и банков проходила на отечественных биржевых площадках, что, между прочим, крайне не нравится ВТБ, поскольку в РФ формальный процесс способен затянуться, а на западной бирже он займет более короткий срок. "Набиуллина намного сильнее нынешнего главы ведомства. Она оказывает влияние на принятие важнейших решений, касающихся приватизации, - утверждает эксперт Центра политической конъюнктуры России Дмитрий Абзалов. - Было бы заблуждением считать, что экономической политикой занимается лишь министерство".

Именно благодаря вмешательству Эльвиры Набиуллиной накопительная часть пенсионной системы была ликвидирована не полностью.

Кроме того, благодаря ей из окончательной версии законопроекта о бизнес-омбудсмене выпал пункт, дающий омбудсмену право приостанавливать действия актов исполнительной власти.

Но, пожалуй, главное то, что Набиуллина фактически возглавила комиссию по мониторингу достижения определенных главой государства целевых показателей социально-экономического развития России. Эту комиссию назвали "комиссией 11 указов" (имеются в виду майские указы президента Путина, в которые он включил свои предвыборные обещания). Комиссия фактически проверяет правительство. Директор НИИ социально-политических процессов и технологий Владимир Кравцов, комментируя роль Набиуллиной в системе мониторинга, замечает: "Фигура помощника президента Эльвиры Набиуллиной была выбрана не случайно - министры хорошо знают ее "боксерские" приемы: порхает, как бабочка, а жалит, как оса. С присущей женской педантичностью она будет дотошно расспрашивать про объективные причины невыполнения тех или иных указов президента".

Пилюля для Голиковой

Формально экс-министр здравоохранения и социального развития Татьяна Голикова не является куратором социального блока в правительстве. Это компетенция вице-премьера Ольги Голодец, а Голикова вроде бы "опекает" социально-экономическое сотрудничество с СНГ, Абхазией и Южной Осетией. Во взаимоотношениях с этими странами, она кстати, тоже не главный куратор, поскольку связями с российскими "сателлитами" занимается также Рашид Нургалиев, ныне замсекретаря Совета безопасности. Что касается социальной сферы, то к ней Татьяна Голикова вроде бы имеет отношение только как глава президентских комиссий по делам ветеранов и инвалидов. Однако Павел Толстых уверен, что фактически Голикова продолжает быть куратором своего бывшего министерства - хотя в аппарте Татьяны Голиковой это опровергают.

Именно Голикова комментировала вышедший в качестве "компенсации" запрета на усыновления указ о мерах по защите сирот, предусматривающий повышение расходов на них примерно на 20%, а также вводящий налоговые льготы при усыновлении.

Госпожа Голикова обсуждает с главами регионов проблемы здравоохранения, рассуждает о критериях эффективности губернаторов в социальных вопросах, и, как можно понять из реплики главы Калмыкии Алексея Орлова, губернаторы воспринимают помощника президента в качестве лица, имеющего самое непосредственное отношение к распределению федеральной финансовой помощи.

Возглавляемые Татьяной Алексеевной комиссии двигают очень любопытные проекты, например проект по преодолению компьютерной неграмотности среди пожилых и инвалидов.

Участие же президентского помощника в кавказских вопросах ознаменовалось сенсационным признанием в том, что восстановление Южной Осетии и Абхазии проходило "с коррупционной составляющей".

В то же время именно политическая судьба Татьяны Голиковой внушает наибольшие опасения. В декабре 2012 г. поползли слухи о некоем черном списке сановников, могущих стать жертвой антикоррупционной кампании вслед за Анатолием Сердюковым (экс-министр обороны) и Еленой Скрынник (экс-министр сельского хозяйства). Якобы в этом реестре присутствуют имена дюжины губернаторов (в том числе губернатора Санкт-Петербурга Георгия Полтавченко), полпреда в ЦФО Александра Беглова, управделами президента Владимира Кожина и Татьяны Голиковой. Возможность неких "репрессий" против Голиковой не исключает и руководитель Центра политической информации Алексей Мухин.

Если эти слухи обретут какую-то реальность, то речь пойдет о том периоде, когда Татьяна Алексеевна возглавляла Минздравсоцразвития. Несколько месяцев назад Генеральная прокуратура уже заявила о намерении проверить проводившийся  в 2011 г. Минздравсоцразвития конкурс на разработку программы профилактики СПИДа, и в результате выделенные из бюджета 21 млн руб. были потрачены на ролики и буклеты, которые, по гипотезе правоохранителей, стоили в два раза дешевле.

Король безопасного Интернета

Имя бывшего министра связи и нынешнего помощника президента Игоря Щеголева в последнее время в основном упоминается в связи со скандалами вокруг объединяемых в единую структуру "Ростелекома" и "Связьинвеста". Считается, что к Щеголеву близок известный предприниматель и инвестор Константин Малофеев, чей фонд Marshall Capital Partners является крупнейшим миноритарием "Ростелекома", причем президент "Ростелекома" Александр Провоторов - выходец из Marshall Capital.

Когда Игорь Олегович перестал быть министром, в правительстве предпринимались попытки отстранить Провоторова от должности, однако они провалились. В начале июля президент Владимир Путин распорядился согласовывать кандидатуры топ-менеджмента "Ростелекома" и "Связьинвеста" с администрацией, то есть фактически с Игорем Щеголевым.

Хотя Константин Малофеев и "коррелирует" с уголовными делами в связи с кредитом ВТБ, а также фальсификацией выборов, все же его влияние в профильной отрасли пока никуда не делось. "В сфере телекома борьба кланов вообще никогда не прекращалась, особенно когда Щеголев стал министром, - утверждает генеральный директор Института энергетической политики Владимир Милов. - Реймановцы хотели взять реванш, особенно когда Щеголев ушел из правительства. Мне всегда было ясно, что преследование щеголевских людей, прежде всего таких, как Провоторов и Малофеев, продолжится. Но я нисколько не сомневаюсь, что будет ответ, потому что Щеголева еще никто не убирал, он еще достаточно влиятелен".

"Малофеев, как и целая плеяда игроков Marshall Capital, входит в ближний круг Игоря Щеголева, который являлся одним из идеологов укрупнения государственного телекома, - поясняет Дмитрий Абзалов. - И Малофеев, и Провоторов были советниками министра связи Игоря Щеголева. Они были десантированы и в "Связьинвест", и в "Ростелеком", фактически контролировали процесс объединения". По мнению эксперта, только благодаря осенним уголовным делам Малофеева и его людей "получилось как-то ослабить, но не "дожать" до конца".

Впрочем, никто еще не доказал близость Александра Провоторова и Константина Малофеева к помощнику президента Игорю Щеголеву, равно как и причастность последнего к акциям "Ростелекома", находящимся под управлением Marshall Capital.

Зато Игорь Щеголев уже успел засветиться в качестве ведущего идеолога государственного регулирования Сети. Под руководством Игоря Олеговича идет разработка рамочного закона об Интернете. Документ явно будет иметь политический характер и, в частности, обяжет интернет-провайдеров раскрывать правоохранительным органам информацию о пользователях по первому требованию.

Эксперты для разработки законов у Щеголева имеются и без учета правительственных чиновников, ведь экс-министр возглавляет попечительский совет Лиги безопасного Интернета, создателем и председателем правления которой является все тот же Константин Малофеев. Лига уже успела наделать шума, поскольку именно с ее подачи стартовало составление черного списка сайтов, что вызвало резкие протесты в отраслевом сообществе. Лига между тем предложила ввести в нескольких регионах белые списки сайтов, которые будут доступны пользователям по умолчанию без дополнительных процедур. Для отключения блокировки придется уведомлять провайдера. Официальные лица в правительстве против подобной цензуры, но инициативы, связанные с правовым регулированием Всемирной паутины, сейчас идут в обход кабинета министров.

Кроме того, Игорь Щеголев (вместе с первым замруководителя администрации президента Вячеславом Володиным) входит в число должностных лиц, кладущих на стол главе страны предложения по развитию электронной демократии. А еще господин Щеголев продолжает продвигать инициированный им еще в ранге министра проект государственной электронной почты.

Между тем деятельность Игоря Олеговича на посту руководителя Минсвязи уже стала предметом придирчивого разбора. В январе Счетная палата выяснила, что "Ростелеком" тратил десятки миллионов рублей из бюджета на заграничные вояжи чиновников Минкомсвязи, их друзей, а также Константина Малофеева и его родственников. Так, путешествия на Кубу и в Словению обошлись "Ростелекому" в 3,3 и 1,5 млн руб. на человека соответственно.

Константин Малофеев связан с уголовными делами, в офисе Marshall Capital прошли обыски, французский гражданин Александр Трубецкой, в свое время выдвинутый Щеголевым на пост главы совета директоров "Связьинвеста", в его новый состав не войдет. Возможно, влияние экс-министра слабеет. В январском рейтинге влияния в информационно-коммуникационной отрасли, подготовленном Аг ентством политических и экономических коммуникаций (АПЭК), Игорь Щеголев уже не первый, а лишь второй, после руководителя Минкомсвязи Николая Никифорова.

Познан в сравнении

В отличие от своих коллег, бывший министр науки и образования Андрей Фурсенко не демонстрирует особого влияния на отрасль. Первую "скрипку" в системе образования явно играет новый министр Дмитрий Ливанов, инициировавший столь решительные реформы, что на его фоне крайне непопулярный в свое время Андрей Фурсенко теперь кажется ангелом. Планам Ливанова по сокращению 140 000 преподавателей Фурсенко не противодействует, а комментируя это, доказывает их правомерность.

Однако Андрей Александрович активно участвует во всевозможных совещаниях и мероприятиях, явно считаясь как минимум вторым лицом в системе. Он вручает премии молодым ученым, проводит совещания с провинциальными ректорами, открывает новые университетские здания, но не более того. Дмитрий Абзалов объясняет происходящее тем, что господин Фурсенко занимался средним образованием, а сейчас активно идет реформа образования высшего. Впрочем, когда Владимир Путин продлил срок службы высшим чиновникам до 70 лет, то комментаторы отмечали, что это делается в том числе и для Андрея Фурсенко, которому уже 63.

Назад, в регионы

У экс-министра природных ресурсов Юрия Трутнева резко сменилась специализация. Природными ресурсами он теперь не занимается. Зато президент вспомнил, что раньше Юрий Петрович был мэром и губернатором в Перми, и делегировал своему помощнику решение региональных проблемам, в частности по линии Госсовета.

В докладе Международного института политической экспертизы утверждается, что Трутнев стал новым кандидатом в члены "путинского Политбюро" и что он чрезвычайно быстро нашел себе новую нишу модератора региональных разногласий. Юрий Трутнев принимает участие в обсуждении такого важнейшего и "капиталоемкого" вопроса современной госполитики, как развитие Сибири и Дальнего Востока и создание для этого специальной госкорпорации. Юрий Петрович открывает выездные заседания Госсовета. Как регионального помощника господина Трутнева можно увидеть в свите Владимира Путина во время важнейших президентских поездок. В частности, Трутнев сопровождал Путина во время ревизии олимпийских объектов. К Олимпиаде Трутнев имеет отношение не только как помощник президента, но и как сопредседатель Российского союза боевых искусств (РСБИ).

Кроме того, политологи стали отмечать активное вмешательство Юрия Петровича в жизнь его родного Пермского края и некоторых других регионов. В пермской прессе стереотипным сюжетом стали рассуждения, сможет ли губернатор Виктор Басаргин принять самостоятельное решение или ему придется "прогнуться" под Трутнева.

Когда губернатор Виктор Басаргин расстался с главой своей администрации Григорием Курановым, Юрий Трутнев вроде бы добился того, чтобы близкий ему пермский чиновник был назначен вице-премьером в Башкирию с функцией представителя республики в Москве. Ну а Виктор Басаргин прямо назвал Григория Куранова "слугой двух господ". Басаргину тяжело: ему приходится все время оправдываться перед прессой, что никакого давления со стороны Юрия Трутнева нет и он самостоятелен в своих решениях.

Отставку Григория Куранова, а также смену руководства в пермском отделении "Единой России" местная пресса интерпретировала как "ряд побед Виктора Басаргина над командой помощника президента Юрия Трутнева".

Что же касается бизнес-интересов президентского помощника, то всплыл такой интересный факт: контракты на поставку в Москву противогололедных реагентов достались Уральскому заводу противогололедных материалов (УЗПМ), контроль над которым СМИ приписывают сыну Юрия Трутнева Дмитрию. В одной только столице закупки противогололедных материалов этой зимой составили 3,5 млрд руб., а всего УЗПМ контролирует до 40% российского рынка зимних реагентов. Впрочем, администрация УЗПМ опровергает, что Дмитрий Трутнев числится в списке учредителей завода.

Продолжение следует

Помощники Владимира Путина явно образуют "теневой" кабинет, "надстройку" над правительством официальным. В зависимости от своего темперамента или личного рейтинга помощники либо подавляют официальных министров, либо тихо ассистируют им, либо ведут независимую от министерств партию в политике. Как отмечает Павел Толстых, политически быть помощником очень выгодно: располагая влиянием, сопоставимым с влиянием министра, помощники не несут той ярко выраженной персональной ответственности за судьбу сектора, какая есть у обладателей министерских портфелей.

Однако, полагают эксперты, сложившаяся конструкция вряд ли долго просуществует в нынешнем виде. По мнению Автандила Цуладзе, свою роль дополнительного рычага контроля над министерствами на переходный период помощники уже выполнили, и теперь их аппаратное влияние снижается. "Большое правительство" с дублирующимся функционалом и разнородным составом привело к росту влияния лично президента, но замедлило скорость принятия стратегических решений и снизило их качество. Поэтому эксперты предполагают (один из вариантов развития событий), что в течение года ряд бывших путинских министров может вернуться в правительство в качестве вице-премьеров. Вообще, переход помощников президента в вице-премьеры - уже опробованный маршрут. Власть не любит, когда ее делят пополам, политическая нестабильность требует оперативных решений. Впрочем, система, когда царский двор из-за кулис дергает за ниточки министров, для России тоже традиционна.

Обсуждение сложившейся в нашей государственной машине ситуации с представителями бизнес-структур выявило ситуации, когда такое "развдоение функций" иногда даже полезно: некомпетентность правительственной бюрократии компенсируется дополнительным "контуром контроля". "Вместе с тем, если рассмотреть в качестве примера законопроект о Федеральной контрактной системе, то он был подготовлен и согласован на уровне министерств и правительства, - рассказывает исполнительный директор Национальной ассоциации институтов закупок (НАИЗ) Георгий Сухадольский. - Но даже после этого у экспертного сообщества осталось много нареканий к законопроекту, в том числе и принципиального характера. Так, у Национальной ассоциации институтов закупок насчитывается несколько десятков замечаний. При этом приостановить принятие законопроекта в настолько "сыром" виде и продолжить процесс его обсуждения и согласования смогла именно Администрация президента". Обобщая подобные ситуации, генеральный директор Экономико-правовой школы ФБК Сергей Пятенко отмечает: "В любой системе принятия решения существует определенное противоречие между скоростью принятия решения и глубиной его проработки. Для принятия тактических решений зачастую важнее бывает скорость, тогда как долгосрочные решения требуют большей взвешенности и продуманности.

Однако, несмотря на наличие таких любопытных примеров, большинство аналитиков и менеджеров склонны считать, что "раздвоение правительства" только снижает эффективность государственной бюрократии. "В любой организации, где нечетко распределены сферы ответственности, серьезно страдают результаты работы, - считает топ-менеджер компании PROPLEX (производство оконных систем) Антон Богданов. - Для экономики это чревато проблемами самого разного порядка: от торможения развития отдельных отраслей до потери и/или снижения качества ресурсов". "Как и всякое дублирование, данная конфигурация несет в себе повышенные ресурсозатраты, - уверен заместитель директора КПК "Мой дом" Максим Брандуков. - Два центра принятия решений, необходимое время на согласование позиций, два раздутых аппарата. Все эти факторы сказываются на эффективности управления. Это касается как тактических, так и стратегических задач. Ведь логичное, на первый взгляд, разделение - стратегические задачи решает аппарат президента, тактические - Правительство РФ - давно не выполняется. Бизнес-элиты, похоже, постепенно определяются с единым центром силы, и все большее количество экономических решений принимается в Администрации президента. Однако правительство, судя по всему, еще не готово играть сугубо вспомогательную роль. Поэтому в краткосрочной и даже среднесрочной перспективе такая громоздкая система сохранится, что продолжит негативно сказываться на качестве и скорости принятия экономических решений".

"К сожалению, такая структура - вынужденная мера и в каком-то смысле порочный круг, - соглашается аналитик Инвесткафе Илья Раченков. - Представители высших уровней не могут полноценно делегировать полномочия вниз, опасаясь коррупции на низах, и создают свои отдельные аппараты, а также вводят сложные административные процедуры для лучшего контроля при принятии различных решений. Замыкание процесса принятия решений на высшем уровне действительно очень сильно замедляет его: один человек, имеющий конечную ответственность (президент, глава правительства, федеральный министр) чисто физически не может рассмотреть в ограниченный период времени огромное множество вопросов, что приводит к постановке их в очередь, а также плодит различные коррупционные действия с целью ускорения принятия того или иного решения или изменения порядка его принятия. Это замедляет создание новых предприятий, усложняет процесс переговоров и заключения сделок (ожидание одобрения сделки способно сильно затянуться, а за это время могут измениться цены, условия поставки и т.п.), а также снижает привлекательность инвестиций, так как инвестор, выбрав вариант вложений в российские активы, не получив нужных разрешений и не достигнув поставленных целей, просто упустит альтернативные инвестиционные возможности".