Воздушные потоки
Российское бизнес-сообщество вспоминает об экологической теме без особой охоты. В условиях кризиса 90-х годов траты на природу оставались обычно последней статьей расходов предприятий. В свою очередь, государство с этим молчаливо соглашалось. Однако, похоже, что ситуация меняется: правительство заставляет бизнес платить больше, а компании требуют ясности и прозрачности в природоохранной политике государства. Это идеологическое противостояние уже выливается в серьезные конфликты.
Так сложилось, что вопросы охраны окружающей среды и ответственности за ее загрязнение практически не играли значимой роли в процессе становления российского крупного бизнеса. Все 1990-е годы, когда развитые страны ускоренными темпами создавали экологические модели функционирования промышленности, российская власть и бизнес делили то, что осталось от старой советской индустрии. Когда этот захватывающий процесс наконец завершился, на попечении выживших российских компаний оказались одни из самых грязных производственных мощностей в мире. Модернизировать большинство из них до современных экологических стандартов было нерентабельно, дешевле было бы построить новые. Впрочем, денег в то время не было ни на то, ни на другое. Поэтому, несмотря на то что в России существовало природоохранное законодательство на уровне большинства развитых стран мира, власть и большой бизнес пришли к молчаливому соглашению. Компании, на многих из которых висели еще и социальные обязательства, будут платить за загрязнение, но не слишком много. Государство будет следить за выплатами «экологического» минимума, но дальше этого в дела компаний не лезло. Эта схема работала практически без сбоев до последнего времени.
Егерь-прокурор
Новая страница в российской экологической истории может быть открыта в ближайшее время. Накануне профессионального праздника нефтяников и газовиков (первое воскресенье сентября) Генеральная прокуратура России пошла на беспрецедентный шаг, выдвинув против крупнейшей компании «Газпром» серьезные обвинения в экологических правонарушениях. Причем в качестве наказания прокуроры потребовали у Министерства по природным ресурсам отозвать у газового монополиста лицензии на эксплуатацию месторождений. Основной смысл обвинений Генпрокуратуры в адрес «Газпрома» состоит в нарушении требований об обязательной экологической экспертизе, что грубо нарушает законы «Об охране окружающей среды» и «О государственной экологической экспертизе». Так, в Краснодарском крае деятельность «Кубаньгазпрома» грозит полным уничтожением Ясенской косы, что повлечет за собой нарушение природного баланса в Азовском море со всеми вытекающими неприятными последствиями. Не лучше себя ведут и северные «дочки» – «Ямбурггаздобыча», «Надымгазпром», «Ноябрьскгаздобыча», разрабатывающие месторождения Тазовское, Юбилейное, Ямсовейское и Еты-Пуровское, не имея горноотводных актов, предусмотренных законом «О недрах». Кроме этих крупных нарушений в результате прокурорских проверок были также установлены многочисленные факты самовольного захвата «газпромовскими» подразделениями крупных земельных и лесных участков. Как ни странно, основную долю ответственности за эти безобразия прокуратура возложила не на газовиков, а на Минприроды и его руководителя Виталия Артюхова, которые «не в полной мере реализуют предоставленные им полномочия» по контролю за разработкой и освоением недр.
Думать, что раньше прокуроры об этих нарушениях не подозревали, было бы наивно. По мнению экспертов, экологическая атака Генпрокуратуры на «Газпром» и Минприроды не случайно совпала с двумя другими событиями. Во-первых, в последние недели зашаталось кресло под Виталием Артюховым. Острое недовольство лесной политикой Минприроды в конце августа высказало Главное контрольное управление администрации президента. Новый залп, на этот раз со стороны Генпрокуратуры, уже не оставляет сомнений, что власть действительно очень недовольна деятельностью природоохранного министерства. «Газпрому» обнародование его экологических художеств тоже не сулит ничего хорошего. В конце года газовики планировали разместить евробонды на общую сумму $1,15 млрд. Презентация первого выпуска облигаций на $750 млн начнется в октябре в США, и подмоченная экологическая репутация «Газпрому» совсем некстати. На следующий день после опубликования результатов природоохранной проверки акции «Газпрома» упали на 1,9%. Если же дело действительно дойдет до отзыва лицензий, то на размещении облигаций можно будет вообще поставить жирный крест.
Последнее, впрочем, маловероятно. Во всяком случае, по мнению заместителя министра природных ресурсов Ивана Глумова, в качестве санкции на газовиков могут быть наложены штрафы, приостановлена деятельность на некоторых объектах, однако отзывать лицензии, скорее всего, никто не будет. «Наша задача не в том, чтобы все отозвать у «Газпрома» – тогда мы останемся без газа», – заявил замминистра, комментируя экологический скандал. Тем не менее совсем списывать со счетов этот крайний вариант не стоит: весной этого года Минприроды уже отозвало у «Газпрома» и его «дочек» несколько лицензий.
Двойной блок
В экологическом скандале вокруг газовой монополии очень ясно проявились главные недостатки современных отношений бизнеса и государства по поводу эксплуатации природных ресурсов. Во-первых, отсутствие у государственных органов действенных инструментов контроля и влияния на ситуацию. Даже в случае грубейшего нарушения закона единственное, что могут предпринять органы прокуратуры, – это пожаловаться на нарушителей в Минприроды, которое, в свою очередь, отнюдь не настроено карать нарушителей. И у него на то собственные причины. Отзыв лицензии на разработку недр в большинстве случаев дело практически безнадежное, так как этот вопрос, как и вопрос выдачи лицензии, решает совместная комиссия министерства и местной администрации. Доходы же последней напрямую зависят от налогов, перечисляемых добывающей компанией, и отзыв лицензии их совсем не увеличит, а как раз наоборот. Поэтому компании и местная власть предпочитают в случае ЧП договариваться неформально. В результате работа комиссий Минприроды блокируется изнутри. Случаев таких известно немало. Достаточно вспомнить попытки министерства отозвать 17 лицензий у «ЛУКойла» на освоение Тимано-Печорского нефтегазового месторождения или лицензии на разработку Савинского месторождения магнезитов у АО «Магир».
В тех регионах страны, где местная власть стала «единой плотью и кровью» с добывающими компаниями, ситуация вообще патовая. Местные администрации там фактически назначаются крупными холдингами. Поэтому за экологией в этих регионах власть следит только тогда, когда им позволяют руководители градообразующих промышленных предприятий. Вот, например, Самарская область. В результате выборов заместителем Константина Титова был назначен выходец из ЮКОСа Александр Казаков. Нефтяная компания имеет в этом регионе три нефтеперерабатывающих завода (НПЗ) и нефтедобывающее подразделение. В частности, в Сызрани и Новокуйбышевске, где располагаются два из трех НПЗ, сложилась неблагоприятная экологическая ситуация, однако никаких серьезных штрафов на ЮКОС за последнее время не налагалось. Кроме того, многие руководители градообразующих предприятий сами пошли во власть. Так произошло в Норильске, где глава «Норильского никеля» Александр Хлопонин стал губернатором Таймыра. Еще не было случая, чтобы бывший директор, перешедший в исполнительную власть, предъявлял экологические претензии к своему предприятию.
Во-вторых, какими бы благими ни были намерения чиновников Министерства природных ресурсов, само министерство по статусу отвечает больше все-таки за эксплуатацию, а не за охрану природных ресурсов. В результате блокировка на местном уровне дополняется блокировкой на уровне министерства. Раньше функции использования ресурсов и защиты среды обитания были разведены. Последним до 2000 года занимался Государственный комитет по экологии. Причем занимался весьма успешно, так что даже был признан административным барьером на пути рыночной экономики. По имеющимся данным, план по ликвидации Госкомэкологии был разработан совместно сырьевыми компаниями, недовольными активностью комитета, и некоторыми экономистами, близкими к Центру стратегических разработок. По их расчетам, это позволило бы за счет снижения экологических стандартов повысить инвестиционную привлекательность российской промышленности. Добиться этого эффекта, как теперь стало очевидным, не удалось. В отсутствие экологического «сторожа» промышленность пустилась во все тяжкие. В 2001 году значительно вырос объем промышленных выбросов в атмосферу (на 3,5% к уровню 1999 года). Сброс в водные объекты пестицидов возрос в 10 раз, цианидов — в 2,5 раза. Объем полностью обезвреженных отходов в 2000 году снизился почти на треть по сравнению с предыдущим годом. Объяснить все это только ростом производства, к сожалению, невозможно.
Загрязняй и не плати
Тот факт, что нынешняя система управления природными ресурсами и охраны среды требует серьезных изменений, стал для власти заметным лишь недавно. Случилось это после того, как весной нынешнего года Верховный суд признал незаконным основной механизм перераспределения между бизнесом и государством прибыли от заниженных экологических стандартов (так называемые платежи за загрязнение). История с этими платежами заслуживает отдельного упоминания. Введенные в 1992 году постановлением правительства РФ № 632, они обязывали предприятия платить за выброс загрязняющих веществ и за прочие вредные для природы побочные результаты своей деятельности. Структура выплат состояла из денег за выбросы, которые признавались нормативными, а также из штрафов и исков за превышение норм. При этом в федеральный бюджет шли только 19% платежей, остальные 81% оседали в местных бюджетах.
Как считает директор по кампаниям «Гринпис России» Иван Блоков, «сумма природоохранных выплат в нашей стране, не превышающая 0,5% от доходной части бюджета, слишком мала, в то время как в самых «продвинутых» странах экологические деньги составляют 2 – 4% от бюджета». Тем не менее, по оценкам экспертов, в 2001 году компании внесли в бюджеты всех уровней 7,5 млрд руб., в этом году по этой статье должно было бы поступить 8,5 млрд руб. Если бы не одно обстоятельство: 28 марта 2002 года Верховный суд удовлетворил иск Кольской горно-металлургической компании, входящей в «Норильский никель», и признал все природоохранные платежи, фактически являющиеся налогом, незаконными. То, что иск был инициирован именно «дочкой» «Норникеля», вполне естественно. «Жемчужина» холдинга Владимира Потанина считается одним из основных загрязнителей природы. В 2000 году «Норникель» заплатил за выбросы 718,3 млн руб. Для сравнения: платежи «Северстали», по словам ее главного эколога Николая Архипова, составили в прошлом году 46 млн руб., а «Сибур – Нефтехим» заплатил 700 000 руб.
Как бы то ни было, формальный повод опротестовать плату за загрязнение у кольской компании имелся. Новый Налоговый и Бюджетный кодексы устанавливают, что ставки налогов не могут определяться правительством, в случае же с экологическими выплатами дело обстояло именно так. Штрафы за превышение норм загрязнения ситуацию не поправят. С момента ликвидации Госкомэкологии суммы взысканий за ущерб, нанесенный окружающей среде, резко снизились. В 2000 году их сумма (432 млн руб.) уменьшилась по сравнению с 1999 годом (3384 млн. руб.) в 9 раз. В 2001 году было взыскано около 200 млн руб. штрафов
Впрочем, большинство крупных компаний, которые получили возможность требовать возврата своих платежей почти за три года, заявили, что этим правом они не воспользуются. Более того, не желая ссориться с властью, попавшей в неудобное положение, они продолжают аккуратно перечислять очередные платежи. Однако долго такой «благотворительностью» заниматься нельзя. После решения Верховного суда компании больше не имеют права относить платежи за загрязнение на себестоимость, и сейчас им приходится платить из чистой прибыли. А «Сургутнефтегаз» уже заявил, что не намерен продолжать платить и постарается зачесть незаконно взысканные с 1 апреля 1999 года по 20 января 2002 года 87 млн руб.
Новый старый налог
Несмотря ни на что, проблема легитимизации платежей за загрязнение пока не нашла окончательного решения. Одобренная в конце августа правительством России «Экологическая доктрина» не дает на этот счет четкого ответа. Как не решает и другую важную проблему – восстановление независимого органа контроля за окружающей средой. В доктрине только заявлено намерение усилить фискальное давление на недропользователей для уменьшения нагрузки на окружающую среду. Летом правительство обсуждало два варианта фискальной эксплуатации загрязнений. Минфин предложил внести в Налоговый кодекс новую главу об экологическом налоге. Шкала взносов при этом упрощалась, но в то же время сами ставки значительно увеличивались. Узнав об этих планах, компании-плательщики немедленно организовали сопротивление, мобилизовав на защиту своих интересов Минэкономразвития, МНС и правительственный департамент энергетических и природных ресурсов. Противостоять такой коалиции Минфину оказалось не под силу. В результате был принят вариант, по которому за новыми экологическими платежами будет закреплен статус не налоговых, а компенсационных сборов. Это позволит компаниям при уплате вновь получить право на льготы по этим взносам от местных властей. По мнению экспертов, льготный характер нового налога не позволит создать необходимые экономические стимулы для внедрения безопасных технологий. Все опять вернется к неформальным договоренностям между добывающими компаниями и местными администрациями.
Одновременно некоторые предприятия начали осознавать неэффективность такой системы. «Крупная нефтяная компания, конечно, может пытаться скрыть утечку нефти из старой трубы, однако финансовые потери она все равно понесет: вылившаяся нефть стоит денег. – говорит Иван Блоков. – Поэтому нефтяникам в долгосрочной перспективе выгодно вкладывать средства в обновление своих производственных фондов». Вот и тратит, к примеру, ТНК на экологические мероприятия полученный от Deutcsche Bank в мае 2001 года кредит в $250 млн. Реконструкцией нефтепроводов занимаются и другие нефтедобывающие компании, правда особенно не афишируя свои затраты.
Интересно, что в этом они повторяют путь, пройденный большинством компаний среднего и малого бизнеса, которые уже давно свое оборудование обновили. Отчасти этому содействовали и штрафы: для небольшого предприятия они «больнее», чем для сырьевых гигантов. По словам директора Всемирного фонда дикой природы в России Игоря Честина, «именно поэтому сейчас все российские производители холодильников работают на бесфреонных технологиях. Переоборудование производства им было выгоднее в долгосрочной перспективе, а помогли им дешевые кредиты Европейского банка реконструкции и развития». Так что экология оказалась еще одной областью, в которой крупные российские компании вынуждены учиться у средних.
Еще по теме
