Возвращение блудного чина
Премьер-министр Дмитрий Медведев признал, что в текущей экономической ситуации было бы целесообразно вернуть чиновников в советы директоров госкорпораций.В 2011 г. он придерживался диаметрально противоположной точки зрения. «Ко» разбирался в причинах, вынудивших Дмитрия Медведева отказаться от своей главной антикоррупционной реформы.
План Медведева
Президентство Дмитрия Медведева прошло под знаком четырех «и»: инноваций, инвестиций, инфраструктуры и институтов. Четыре элемента должны были лечь в основу модернизации российской экономики. В рамках реализации этой масштабной задачи Медведев поручил вывести профильных чиновников из управляющих органов госкорпораций.
Реформа коснулась самых важных компаний в разных отраслях. В ТЭКе это, к примеру, «Роснефть», основным акционером которой является на 100% государственное предприятие «Роснефтегаз» (владеет пакетом в 69,5%). Долю в 19,75% также имеет BP, еще 10,75% акций выброшено на рынок. Напомним, что в I квартале 2015 г. «Роснефть» произвела 350,1 млн баррелей «черного золота», или 35,6% от общего объема добычи в РФ (983,4 млн баррелей). Чистая прибыль корпорации по итогам 2014 г. составила 350 млрд руб. За год она упала на 9,8%. Выручка при этом выросла на 17,2%, до 5,5 трлн руб.
Не ушел от преобразований и «Газпром». Государство владеет монополией через Росимущество (38,37% акций), тот же «Роснефтегаз» (10,97%) и «Росгазификацию» (0,89%). Держатели американских депозитарных расписок имеют 26,23%, еще 23,54% принадлежит различным юридическим и физическим лицам. По итогам прошлого года «Газпром» выкачал из недр 443,8 млрд куб. м «голубого топлива» – почти 70% от всей добычи в стране (640,2 млрд куб. м). Чистая прибыль корпорации за первые девять месяцев прошлого года упала на 35%, до 556,3 млрд руб. На продаже газа компания заработала 2,1 трлн руб.
В 2011 г. глава государства объяснял, что его реформа позволит убить сразу двух зайцев. Во-первых, она повысит эффективность модели госкапитализма. Ее нужно было освежить и сделать более гибкой. По мнению Дмитрия Медведева, приглашение независимых директоров позволило бы добиться именно этого. Новые менеджеры должны были приблизить казенные предприятия к рынку.
Госкорпорации являются ядром отечественной экономики – это видно по значимости «Роснефти» и «Газпрома». Одни только поступления в бюджет от продажи энергоносителей «сделали» 54% федерального бюджета в 2011 г. Согласно поправкам в бюджет (есть в распоряжении «Ко»), в 2015 г. доля нефтегазовых доходов составит 45,6%, или 5,7 трлн руб. Освежающий эффект «новой крови» придал бы модернизационному процессу мощный импульс. По крайней мере, так планировал президент. «Государство пытается быть лучшим бизнесменом, чем бизнес. Этого не будет никогда», – говорил он.
Во-вторых, реформа искоренит коррупцию. Логика тут простая. Чиновник, отвечающий за ТЭК, сидит в совете директоров какого-нибудь энергетического предприятия. Здесь у «слуги народа» есть масса возможностей, у него развязаны руки. Ведь он фактически бизнесмен, заинтересованный в процветании своей компании. При этом в его распоряжении находятся административные рычаги. Теоретически госслужащий имеет все возможности для лоббирования позиции «родного» предприятия. В общем, тут вам и конфликт интересов, и питательная среда для коррупции.
«Участие чиновников в руководящих органах госкомпаний может стать источником коррупции, – прокомментировал «Ко» начальник управления по стратегическим исследованиям в энергетике Аналитического центра при правительстве России Александр Курдин. – Даже не столько коррупции, сколько смешения интересов госкомпаний и государства. Эти интересы порой действительно расходятся. Хотя бы потому, что в политике, по крайней мере, декларативно, присутствовал вектор разгосударствления. Это, в общем, противоречит естественным экспансионистским настроениям менеджмента госкомпаний».
Борьба против «откатов» стала для Медведева делом чести. «Коррупция остается фактором, который влияет на общеэкономическую ситуацию. Хватка коррупции не ослабевает. Она держит за горло всю экономику», – отмечал президент. Он также говорил, что российские госкомпании тратят на покупку товаров и услуг намного больше, чем их конкуренты за рубежом. «К сожалению, чем-то иным, кроме коррупции, объяснить это зачастую почти невозможно», – констатировал Дмитрий Медведев.
По сути, он решился на демонтаж экономической вертикали власти. До его решения крупнейшие игроки во всех отраслях контролировались государством через своих «наместников». Президент поручил провести кадровую чистку быстро – к октябрю 2011 г.
Уже в апреле 2011 г. кресло председателя совета директоров «Роснефти» и «Интер РАО ЕЭС» покинул Игорь Сечин. Тогда он был еще вице-премьером. Место Сечина в нефтяной корпорации занял вице-президент РАН, академик Александр Некипелов. «Газпром» остался без министра энергетики Сергея Шматко и главы Минэкономразвития Эльвиры Набиуллиной. Примечательно, что главой совета директоров газовой монополии остался вице-премьер Виктор Зубков. Аркадий Дворкович (тогда помощник Медведева) пояснял, что Зубков – непрофильный чиновник, поэтому может сохранить пост в «Газпроме». Действительно, Виктор Зубков тогда курировал агропром, леса и рыболовство. На данный момент он переквалифицировался в спецпредставителя президента по взаимодействию с ФСЭГ (газовый аналог ОПЕК).
Зато Виктор Зубков покинул набсовет Россельхозбанка, а глава Минфина Алексей Кудрин ушел из ВТБ и алмазного гиганта «Алросы». Из «Аэрофлота» ушел министр транспорта Игорь Левитин.
В 2012 г. Дмитрий Медведев пошел еще дальше. Он поручил вывести из советов директоров госкомпаний вообще всех чиновников. На это президент дал три года. «Доведение числа независимых директоров до 100% – это я поддерживаю <...>. Я сделал первый шаг, и то он проходил с нервами, но тем не менее прошел. Министры у нас в советах директоров больше не заседают, помощники президента не заседают, но остались замминистра», – сообщил президент.
По плану Медведева, к сегодняшнему дню все наши корпорации с госучастием больше походили бы на полноценных рыночных игроков, чем на подведомственные учреждения правительства. Но что-то пошло не так. Реформа забуксовала и окончательно скисла от полумер и вялых действий власти. При этом основные задачи – повышение эффективности компаний и искоренение коррупции – так и не были решены.
Реверс по-премьерски
О том, что реформа госкорпораций идет не в том направлении, стало понятно еще в 2012 г. Спустя месяц после громких заявлений Медведева о полном изгнании чиновников из компаний Игорь Сечин стал главой «Роснефти». Дело в том, что в мае кресло президента РФ снова занял Владимир Путин, и он назначил Сечина из правительства в нефтяную корпорацию. Александр Некипелов остался председателем совета директоров. Фактически вертикаль управления была реставрирована. Да, Игорь Сечин на тот момент не являлся чиновником, но это уже не имело значения.
В начале 2014 г. Дмитрий Медведев уже в качестве главы кабинета министров заявил, что госслужащие должны входить в управляющие структуры компаний с госучастием, но «в разумном количестве» и на «разумных постах». Премьер признал, что «универсальных рецептов нет» и к государственным корпорациям нужен персональный подход. Ситуация заставляет вспомнить фразу покойного ныне Виктора Черномырдина: «Мы выполнили все пункты, от А до Б».
Последний удар по своей реформе Медведев нанес 25 декабря 2014 г. «С учетом необходимости более жесткого контроля за деятельностью компаний, которые контролируются государством, за их экономическими показателями, за движением валютно-денежных средств, обеспечением исполнения инвестиционных программ в настоящий момент я считаю целесообразным вернуться к вопросу о представительстве госслужащих в совете директоров», – сказал председатель правительства. Он пояснил, что министры и вице-премьеры помогут усилить «контрольные процедуры» в госкомпаниях.
В первой экономической вертикали (до Медведева) была простая схема: если ты курируешь ТЭК, иди в энергетические компании (как Игорь Сечин), если финансист – тебя ждут банки (Алексей Кудрин). Сейчас разыгрывается аналогичная постановка, но с другими фигурами. Основные кандидаты на руководящие должности в госпредприятиях – федеральные министры и их замы, а также профильные вице-премьеры.
Для энергетического сектора это зампред правительства Аркадий Дворкович и глава Минэнерго Александр Новак, у которого насчитывается семь замов. Все они могут пополнить ряды управленцев самых крупных компаний ТЭКа.
В январе 2015 г. глава Минэкономразвития Алексей Улюкаев допустил, что в руководящие органы «Газпрома» и «Роснефти» также могут войти чиновники федерального уровня. О ком именно идет речь, он не упомянул. Уже в феврале стало известно, что кандидатура Александра Новака выдвинута в совет директоров «Газпрома».
Как сообщили «Ко» в «Башнефти», в совет директоров предприятия вошел замминистра энергетики Алексей Текслер и начальник управления имущественных отношений и приватизации крупнейших организаций Росимущества Виталий Сергейчук.
Представитель «Газпром нефти» заявил, что кандидатами в совет директоров компании являются пятнадцать человек. Среди них пока нет ни одного действующего чиновника. Правда, в управляющем аппарате есть родственник госслужащего – сын экс-директора ФСБ и нынешнего секретаря Совбеза России Николая Патрушева Андрей Патрушев. Он занял 3 апреля пост замдиректора «Газпром нефти» по развитию шельфовых проектов. Пресс-секретарь Владимира Путина Дмитрий Песков тогда сообщил, что при получении работы в крупных компаниях главную роль играет профессионализм, а не родственные связи.
Директор по корпоративному управлению аудиторской компании Deloitte Олег Швырков напоминает, что по закону госслужащие не имеют права получать вознаграждение за работу в советах директоров. Так что для всех чиновников участие в работе госпредприятий является дополнительной нагрузкой, еще одной обязанностью.
Театр теней
Отказом от реформы госкомпаний власть окончательно сняла борьбу с коррупцией с повестки дня. Между тем теневой сектор российской экономики огромен. Он растет за счет колоссальных денежных потоков, уходящих из легального поля.
Исследовательский институт Global Financial Integrity (GFI) из США подчитал, что объем серой зоны достигает 46% ВВП РФ. С 1994 г. по 2011 г. из страны утекло $211,5 млрд. В нелегальный поток вливаются взятки, спрятанные от налогов деньги и средства, заработанные незаконным путем (например, наркоторговлей). Исследование GFI было опубликовано в 2013 г. Его прокомментировал глава института Реймонд Бейкер: «У России есть серьезные проблемы с нелегальными денежными потоками. Потеряны сотни миллиардов долларов, которые можно было бы вложить в здравоохранение, образование и инфраструктуру. Одновременно более $500 млрд вошло в российскую теневую экономику, разжигая коррупцию и преступность».
По подсчетам аналитиков Всемирного банка, в тени находится 43,6% нашей экономики. По этому показателю РФ располагается на 100-й строчке в рейтинге самых «чистых» стран планеты. На первой – Швейцария с 8,6%.
В прошлом году замдиректора Росфинмониторинга Владимир Глотов опубликовал статью в «Вестнике экономической интеграции» (издание Института проблем управления РАН). Она тоже была посвящена теневой экономике и коррупции. Владимир Глотов приводит следующие цифры: ежегодно в ходе госзакупок в РФ похищается 1 трлн руб., или 1,5% ВВП страны. 1 трлн руб. – это 12% от общей стоимости всех государственных контрактов в 2012 г. Реальную долю теневой экономики Росфинмониторинг оценивает в 40–50% ВВП, притом что официальные данные Росстата говорят о 15–20%.
Наконец, данные Transparency International.* Согласно последнему Индексу восприятия коррупции (опубликован 3 декабря 2014 г.), Россия находится на 136-й позиции, вместе с Нигерией, Ливаном, Киргизией, Ираном и Камеруном. За год наша страна опустилась на одну строчку. «Из-за нерешительности в преследовании коррупционных преступлений и хаотичности мер по предотвращению коррупции Россия остается в последней трети Индекса восприятия коррупции», – отмечают в Transparency International.
Еще в 2012 г. вице-премьер Игорь Сечин докладывал о двухстах нарушениях в работе госкомпаний: должностные лица скрывали информацию о своем участии в различных коммерческих структурах. В ходе проверки было выявлено, что две госкомпании (какие именно, Сечин не сказал) заключили несколько договоров с офшорными структурами на 522 млрд руб.
Здесь же стоит вспомнить коррупционный скандал в Минобороны, связанный с работой начальника департамента имущественных отношений министерства Евгении Васильевой в качестве члена совета директоров «Оборонсервиса». По версии следствия, чиновники из Минобороны распродавали имущество «Оборонсервиса» по заниженным ценам аффилированным компаниям. По предварительным оценкам, государство пострадало почти на 7 млрд руб.
Как мы видим, коррупция остается важнейшей проблемой на пути экономического развития государства. Об этом свидетельствуют как международные, так и внутрироссийские оценки. И именно об этом несколько лет назад говорил Дмитрий Медведев. Тут одно из двух: либо наша власть считает, что коррупция повержена, либо появилась более насущная проблема.
Марионеточный режим
Сами госкомпании не хотят комментировать возвращение чиновников в их советы директоров. «Роснефть», «Транснефть» и «Газпром» проигнорировали запросы «Ко». Представитель «Башнефти» категорически отказался обсуждать государственные инициативы, от оценки также уклонились в «Газпром нефти».
Однако независимые эксперты указывают сразу на несколько причин, заставивших правительство свернуть реформу.
Причина номер один: государство стремится усилить контроль. Власти хотят улучшить управляемость ключевых предприятий. «Свободное плавание» не принесло желаемых плодов – инвестклимат не изменился (отток капитала в 2014 г. превысил все прогнозы и достиг $150 млрд, в этом году из страны может уплыть еще $100 млрд), коррупция так и осталась бедой национального масштаба. К данным проблемам прибавилась и крайне непростая макроэкономическая ситуация. Если взять компании топливно-энергетического комплекса, то они страдают от падения чистой прибыли и сокращения валютной выручки.
За последние полгода нефть подешевела в два раза (баррель эталонной марки Brent летом 2014 г. стоил $109, сейчас за него дают около $55). Цена российского газа привязана к цене «черного золота». Она падает с временным лагом в шесть–девять месяцев.
При этом чистый долг «Роснефти» достигает 2,5 трлн руб., или $43,8 млрд. В 2015 г. корпорация должна погасить $23,5 млрд. Долг «Газпрома» составляет 1,3 трлн руб., или около $25 млрд. В то же время газовая монополия вынуждена снижать стоимость «голубого топлива» для зарубежных потребителей, чтобы сохранить свою долю на рынке.
Так, во II квартале 2015 г. Украина будет закупать российский газ по цене $247,18 за тысячу кубометров. В I квартале топливо стоило $329. До этого 10-процентную скидку получила Турция (официальная стоимость газа по этой сделке не разглашается; по информации турецких СМИ, Анкара ранее платила $425 за тысячу кубометров).
Правительство полагает, что государственный менеджер поможет госкорпорации пройти через финансовый шторм: благодаря его присутствию власть сможет держать руку на пульсе и вовремя реагировать на тревожные сигналы из конкретной компании.
«Когда там сидят министры, очень легко сказать: «Так, ну ты вот это сделай, вот это сделай», и, конечно, все это для компании, может быть, даже было бы проще…», – признавал преимущества «ручного» управления в 2011 г. Дмитрий Медведев. Он сам с 2000 г. по 2008 г. занимал пост председателя совета директоров «Газпрома» (с небольшим перерывом в 2001 г. – тогда он был заместителем председателя). Такая модель управления хорошо знакома нынешней политической элите. Вернуться к ней не составит труда.
«Наши клиенты и партнеры из числа госкомпаний после ухода чиновников стали жаловаться на слабую систему обратной связи с главным акционером – государством. Присутствие чиновников в органах управления госкомпаний позволяло решать текущие и стратегические вопросы более оперативно, в том числе с помощью административного ресурса», – сказал «Ко» руководитель информационно-аналитического отдела аудиторско-консалтинговой группы «Градиент Альфа» Виталий Цветков.
Кроме того, полку госкомпаний прибыло: в декабре прошлого года была национализирована «Башнефть». Росимущество собирается включить башкирскую нефтяную компанию в список стратегических предприятий. А это еще один довод в пользу того, чтобы усилить контроль.
Олег Швырков полагает, что частичное возвращение высокопоставленных госслужащих в советы директоров само по себе не является чем-то негативным. «Однако оно может быть и первым шагом к сворачиванию института независимых директоров в госкомпаниях, уходом от идеи совершенствования корпоративных механизмов в госкомпаниях в целом», – предупреждает он.
Финскому инвестору Сеппо Ремесу, к примеру, уже закрыли въезд в РФ. Ремес ранее входил в совет директоров РАО «ЕЭС». До недавнего времени инвестор был независимым менеджером «Россетей», «Роснано» и «Сибура». Он якобы занимался сбором информации о сотрудниках государственных энергетических компаний, за что ему и запретили пересекать границу России.
Причина номер два: государство подставляет плечо. Как уже было сказано, ключевые российские игроки (а вместе с ними и вся экономика) испытывают трудности. Очевидно, что корпорациям нужна поддержка государства.
Например, «Роснефть» уже не в первый раз подает заявки в правительство на получение средств из Фонда национального благосостояния (ФНБ). Компании нужно 1,3 трлн руб. на финансирование 28 различных проектов, в том числе на модернизацию нефтеперерабатывающих заводов и разработку арктического шельфа. 27 февраля Минэнерго и Минэкономразвития частично одобрили просьбу корпорации Игоря Сечина. Всего из ФНБ «Роснефть» может получить 300 млрд руб.
Не исключено, что «Газпрому» могут быть выделены средства из ФНБ на строительство трубопровода «Сила Сибири». Стоимость проекта сейчас оценивается в 799,9 млрд руб. «Дочка» газовой монополии «Газпром нефть» тоже нуждается в финансовой поддержке. В марте глава предприятия Александр Дюков допустил, что «Газпром нефть» подаст соответствующую заявку. Всего «Газпром нефти» требуется около 200 млрд руб. на разработку месторождений в Куюмбе и Мессояхе (Красноярский край и Ямало-Ненецкий автономный округ соответственно).
По данным Минфина на 1 апреля, объем ФНБ равен 4,37 трлн руб. ($21,38 млрд плюс 22,37 млрд евро и 4,08 млрд фунтов стерлингов). Он «похудел» на 5,3%. При этом $3 млрд уже вложено в еврооблигации Украины, которые должны быть погашены Киевом в конце года.
Выделение средств из ФНБ – дело очень ответственное, учитывая, что деньги фонда должны работать на благо стабильного пенсионного обеспечения россиян.
Федеральный чиновник в составе управления госкорпорации сможет оценить, насколько сильно она нуждается в поддержке, а затем, в случае предоставления необходимой суммы, проследит, как и на что она тратится.
С этими соображениями согласен завкафедрой политической экономии РЭУ имени Г.В. Плеханова Руслан Дзарасов. «Действительно, государство объявило антикризисную программу. Она предполагает огромные вливания, прежде всего в банковский сектор, но не только в него», – напоминает он. В беседе с «Ко» Руслан Дзарасов сказал, что есть надежда на то, что чиновники помогут проконтролировать траты выделенных денег, но эта надежда весьма слаба. В целом же он считает, что пересаживание чиновников из одного кресла в другое не решает никаких проблем, а особенно не спасает от коррупции. Эксперт полагает, что помочь может только усиление общественного контроля над крупными корпорациями.
Причина номер три: приватизация. Государственные директора могут подготовить приватизацию и проследить за ее ходом. В 2014 г. Росимущество планировало провести трехлетнюю распродажу госсобственности. Она должна была принести в бюджет к 2016 г. 455,2 млрд руб. (в 2014 г. – 196,8 млрд руб., в 2015 г. – 158,5 млрд руб. и в 2016 г. еще 99,9 млрд руб.). Но план не был реализован. 9 февраля Дмитрий Медведев объявил выговор главе Росимущества Ольге Дергуновой за «ненадлежащую организацию работы по обеспечению исполнения поручений правительства».
В 2014 г. казна получила 29,7 млрд руб. от приватизации. В новую редакцию бюджета заложен доход в 15 млрд руб. (на 143,5 млрд руб. меньше, чем предполагалось изначально). Поскольку казна сейчас нуждается в деньгах (дефицит по плану составит 2,67 трлн руб.), лишние доходы государству не помешают. Чиновники смогут исполнять роль «надсмотрщиков» за ходом приватизации государственных активов. В том числе и 19,5% акций «Роснефти», которые контролирует «Роснефтегаз». В будущем также планируется продать доли в «Ростелекоме», аэропортах Внуково и Шереметьево, «Аэрофлоте», «Совкомфлоте».
Три эти причины и лежат в основе решения о возвращении чиновников в компании с госучастием. Власти считают, что только в режиме «ручного» управления госкорпорации смогут выйти из кризиса без тяжелых потерь. Из-за дефицита бюджета и неблагоприятных для энергетического сектора условий (падение цен на нефть и газ, сокращение прибыли и т.д.) было решено отказаться от антикоррупционного пафоса реформы и отложить ее в долгий ящик.
Четыре года Дмитрия Медведева на посту президента страны запомнятся не только отменой зимнего времени, но и полной сменой курса – от «убрать всех чиновников из госкомпаний» до «сейчас целесообразно всех вернуть».
* Признана в России иноагентом, деятельность организации признана нежелательной на территории РФ.
Подписывайтесь на нас:
Еще по теме
