В сетях реформы
Через две недели комиссия Госсовета (реальное руководство ее работой осуществляет президентская администрация) представит президенту Путину доклад о том, как надо и как не надо реформировать электроэнергетику. По значимости для экономического будущего страны с вопросом о реформе энергетики могут сравниться не более трех-четырех других проблем государственного масштаба. Однако государство никак не определится, что делать с энергетикой. Чиновники пытаются найти компромисс между интересами менеджеров РАО «ЕЭС», миноритарных акционеров и крупных потребителей электроэнергии.
Вообще-то комиссии и организованного ею широкого (хотя и закрытого) обсуждения проблем энергетики могло и не быть. Дискуссии предшествовал большой скандал. Подготовленная командой Анатолия Чубайса концепция реструктуризации РАО «ЕЭС» «разбудила» Андрея Илларионова* и Александра Волошина. Илларионов развернул убедительную революционную агитацию, а Волошин обвинил Чубайса чуть ли не в «наперсточничестве». Громкое, но содержательное переругивание уважаемых мужей разбудило всех остальных, после чего и было решено, что энергетическую реформу надо обсудить. Развернулась борьба вокруг ее концепции.
Что происходит Теперь обсуждение почти завершено, и комиссия приступает к подготовке итогового документа. Все позиции заявлены, все разногласия зафиксированы. Причем разногласия эти продуктивные. Как говорит Чубайс, предложения о возврате к полностью контролируемой государством энергетике все еще звучат, но уже не обсуждаются. Спор касается куда более тонких моментов. Отчасти позиции сблизились, но ряд принципиальных моментов согласовать невозможно, так что выбор в итоге останется за Кремлем. Если только Кремль решится взять на себя всю полноту ответственности. Что интересно: правительство выступает в многоголосом хоре на темы энергетики уже не дирижером, а одним из его участников. Более того, публичная постановка содержательных вопросов заставило правительство расколоться: вместо былого противостояния «Чубайс и правительство против Волошина и миноритариев» теперь открыто множество фронтов, на которых бьется множество альянсов. Если удастся сохранить заданный уровень дискуссии и довести работу до конца, то преобразования в энергетике могут стать одной из первых за постсоветские годы реформ, все последствия и основные идеи которой основательно продуманы. В противном случае дискуссия просто послужит для нейтрализации программы Чубайса, которая имеет массу неоспоримых достоинств, но вместе с тем, как и все чубайсовские программы, инициирует ряд изменений, которые являются либо необратимыми, либо дорогостоящими.
Чего хочет Чубайс Исторически главным участником спора о том, что делать с энергетикой, был и остается менеджмент РАО, отстаивающий собственную концепцию. Программа РАО – первая, и все предложения так или иначе отталкиваются от нее. По большому счету главный интерес менеджмента состоит в том, чтобы мягко выстроить цивилизованный энергорынок, на котором корпорация могла бы зарабатывать деньги, а не «заниматься благотворительностью». Для этого объективно нужно освободить РАО (или то, что от него останется) от неподъемных обязательств, оставив ему привилегии, которые обусловлены монопольным положением, и дав РАО возможность извлекать прибыль на конкурентном рынке. Основные «лишние» обязательства – это поставки энергии по заниженному тарифу (то есть государственное регулирование тарифа, особенно субсидируемый тариф для населения) и поставки энергии неплательщикам самых разных категорий. Как констатируют в своем докладе либеральные экономисты Геннадий Лебедев, Борис Львин и Юрий Кузнецов, пока российское энергохозяйство – это не обычный объект собственности, не обычный бизнес, а этакий «объект общего пользования», обремененный массой обязательств. Получается, что определенные права по отношению к этому объекту имеют не только акционеры, но и все российские физические и юридические лица. И эти обязательства не хотят принимать на себя ни РАО, ни государство, ни миноритарные акционеры. В программе РАО довольно сильны элементы «рыночности»: цена энергии должна быть свободной; государство тоже должно оплачивать потребляемую бюджетниками энергию по ее настоящей цене, а если оно все же хочет кого-то субсидировать, то пусть собирает налоги и дотирует энергию из своего кармана; нужна конкуренция среди производителей и продавцов. Вроде бы все правильно, придраться не к чему, и спорить нет смысла. Чубайс шагает впереди. А прогрессивное касьяновское правительство в лице министерства Германа Грефа всячески готово содействовать созданию нормального рынка, и против этого могут выступать только ретрограды и социалисты.
Что из этого получается Однако «рыночность» концепции РАО ограничивается его собственными интересами. Предполагая, что реструктуризация активов РАО «ЕЭС» будет произведена в отрыве от его обязательств, менеджмент РАО, сам того не желая, абсолютно сходится во мнении с миноритарными акционерами – они тоже не прочь получить свободные от обязательств активы согласно своей доле в капитале. Однако дураков нет, все понимают, что в одну секунду обязательства не исчезнут, тем более что оформлены они не в рамках гражданско-правовых отношений, а в виде административного регулирования. Именно поэтому концепция РАО ограничивает рынок: транспортировка энергии должна остаться монопольной, а ее стоимость и инвестиции в сеть будут регулироваться государством; потребитель и производитель не могут договариваться друг с другом непосредственно, а только через системного администратора; вертикальная интеграция недопустима (или по крайней мере нежелательна); новые производители энергии, возникающие при крупных потребителях, должны сразу становиться объектами антимонопольного регулирования. В результате вместо нынешнего «четверть-рынка» получается своего рода «полурынок» (или, как сказал по другому поводу Михаил Леонтьев, более или менее либеральная реформа с поправкой на российский идиотизм). Но при этом убытки от недоделанности рынка понесут, как обычно, государство и потребители, а преимущества получат участники рынка и акционеры. Например, выведенная из конкурентной борьбы сетевая монополия неизбежно будет завышать свои издержки и экономить на инвестициях в развитие сети – ведь ей выгодно поддерживать дефицит пропускной способности сети, чтобы услуга стоила дороже. А деятельность системного администратора даже сейчас приводит к постоянным обидам государственного Минатома на не менее государственное РАО «ЕЭС». А в ситуации, когда РАО станет управляющей компанией в компаниях-генераторах, где у государства есть акции, и одновременно будет регулировать рынок, конфликт интересов и вовсе становится неизбежным.
Вот придет инвестор... Еще один спорный момент в концепции менеджмента РАО – акцент на привлечение внешних инвестиций (при этом не уточняется, сколько эти инвестиции стоят и кто за них будет платить). Однако инвестор придет только в бизнес, приносящий прибыль. Пока же финансовое состояние энергопредприятий плачевно. От несостоятельности их спасает только закон об особенностях банкротства в ТЭКе: у предприятий просто отсутствует оборотный капитал, чему свидетельством постоянные трудности с закупками угля и другого топлива. Конечно, виной тому неадекватные тарифы. Но не только. Нынешняя система государственного регулирования подталкивает энергетиков к тому, чтобы завышать свои издержки – как текущие, так и перспективные, – то есть преувеличивать потребность в инвестициях. Это заставляет относиться с известным скептицизмом к паническим прорицаниям МЭРТ и РАО о неизбежности относительно скорого наступления темноты и холода, если до 2010 года в энергетику не будет вложено $60 млрд. Что-то есть в этих предложениях от исконно советского или «интернет-дот-комовского» желания осваивать чужие большие деньги. Кстати, миноритарии (вот прообраз чаемых инвесторов!) оценивают потребность в инвестициях почти на порядок ниже. Реагируя на уже набившие оскомину жалобы энергетиков о моральном и техническом износе мощностей и крайне скудных возможностях инвестировать из собственных средств, Сергей Чернавский из ЦЭМИ отмечает, что проблема износа сродни проблеме смены одежды – это проблема благосостояния. Если у пиджака оторвались пуговицы, то богатый купит новый и не будет возиться с починкой старого. Человек же победнее пришьет пуговицы. В конце концов даже на старый пиджак с протертыми локтями можно поставить кожаные заплаты, которые придадут ему более или менее пристойный вид. То есть в принципе есть возможность повысить ресурс оборудования таким образом, чтобы установки, введенные в 1940 году, работали, грубо говоря, до 2040 года. Об этом говорят, к примеру, представители «Иркутскэнерго»: если взглянуть на бухгалтерские данные об амортизации и поверить им, так у нас давно одни руины. Если же учесть особенности российского бухучета, то становится ясно, что мощности и на экспорт в Китай хватит. На самом деле проблема износа (и не только она) требует очень серьезной проверки. Совершенно непонятно, каковы резервы улучшения состояния отрасли. Нет подробного описания электроэнергетики как системы, карты сетей и потоков передачи энергии по стране, данных о структуре собственности, о ценообразовании, финансовом состоянии, о спросе по различным сегментам рынка. Не говоря уже о независимом анализе деятельности официальных органов – самого РАО, Минатома, ФЭКа, РЭКов, энергонадзора и т.д. Но вернемся к проблеме инвестиций. Неясно, какая доля инвестиций может и должна быть привлечена от внутренних инвесторов, а какая от внешних; какая за счет тарифа, а какая от продажи госсобственности. Даже трезвомыслящие представители Российской академии наук указывают инвестиционным «агитаторам» на то, что надо быть готовыми к возможности изъятия внешними инвесторами вложенных средств. А также к тому, что стоимость капитала при нынешних рисках едва ли окажется меньше 15% годовых в валюте. Понятно, что возврат инвестиций и кредитов в конечном счете ложится на плечи потребителя, а дальше следует давно знакомая песня о том, что от обрабатывающей промышленности при таких нагрузках вскорости ничего не останется. Разница между двумя вариантами – модернизация мощностей за счет регулируемого повышения энерготарифа и модернизация за счет притока продажи госсобственности внешним инвесторам – тоньше, чем кажется на первый взгляд. В конечном счете за все платит потребитель. Внешние инвестиции просто позволяют растянуть процесс повышения стоимости энергии, хотя потом может выйти, что платить придется «больше» (если процент чрезмерен). Кроме того, рынок инвестиций можно раздуть, что опять же выйдет потребителю боком.
Чего хотят миноритарии
Соглашаясь с РАО в том, что хорошо бы поделить активы без симметричного раздела обязательств и что сеть должна остаться монополией, миноритарные акционеры по другим вопросам занимают противоположные позиции. Вообще-то реструктуризация РАО им не очень выгодна – куда лучше быть собственником монополии. Если уж демонополизация так необходима, то пусть в результате возникнут крупные компании, которые могут привлечь с рынка значимый объем инвестиций. По одной из точек зрения, мелкому и среднему потребителю как раз выгоднее, чтобы компании были более дробными: выше конкуренция – ниже тариф. Ведь эффект масштаба (экономия на больших мощностях) в современной энергетике постепенно сходит на нет: с развитием технологий небольшие энергостанции становятся рентабельнее гигантских. Удельная стоимость сооружения новых генерирующих мощностей снизилась, и диапазон наиболее экономичных по удельным капитальным затратам мощностей снизился с 800 – 1200 мВт до 150 – 450 мВт. Основной спор миноритариев с РАО и МЭРТ касается того, какой должна быть интеграция – вертикальной или горизонтальной. Акционеры хотят контролировать как генерацию, так и сбыт и говорят, что сама логика бизнеса подтолкнет отделенные от сбыта (в варианте РАО – МЭРТ) компании-генераторы к покупке сбытовых компаний. Хотя бы потому, что у генераторов уже есть какой-то капитал, а чистые сбытовики будут начинать с нуля. И еще потому, что покупки сбытовых компаний потребует от генераторов сама стратегия максимизации прибыли. Тогда как РАО и Минэкономразвития опасаются, что при вертикальной интеграции возникнет множество локальных монополий, с регулированием которых государство не справится. Монополии начнут диктовать цены. Наконец, вопрос о собственности. Здесь разногласия миноритариев и РАО достигают астрономических размеров. Во-первых, акционерам крайне не по душе идея, что на этапе продажи активов генерирующих компаний менеджеры могут получить преимущественное право на опционы до 20% акций. Во-вторых, миноритариям вообще не нравится РАО, то есть двухуровневая структура собственности, не позволяющая контролировать дочерние предприятия. Поэтому предлагается холдинг упразднить, а акционерам передать в соответствии с их долями в РАО доли в его «дочках» («зеркальная схема»). Понятно, что это будет означать завершение приватизации. Если сейчас у государства контрольный пакет в РАО, а у РАО порядка 49% в генерирующих компаниях, то во многих компаниях государство просто лишится контрольного пакета. В этом самом месте, собственно, и возникает сакраментальный вопрос:
Чего хочет государство? «Если бы знало, то давно бы уже сказало». Государство наше хочет всего одновременно. Как крупный потребитель энергии – низких регулируемых цен. Как структура, тратящая большие средства на дотации и субсидии, – минимизировать затраты и заставить всех платить реальную цену. То есть, наоборот, хочет свободных цен. Обеспокоенное износом энергомощностей, государство хочет, чтобы тариф был высоким. Будучи «социально ответственным» за надежность и бесперебойность, оно хочет сохранить сетевую монополию (а было бы денег достаточно, и вовсе бы ничего не затевало). Оно же – как акционер – хочет повышения стоимости своих акций, то есть желает увеличения спроса на акции и прихода внешних инвесторов. И так далее – на каждый тезис есть свой антитезис. Возьмем проблему регулирования тарифа. Понятно, что цены надо отпускать. Но тогда многие не смогут платить. Значит, рассуждает государство, нужны «гарантирующие поставщики» – избыточные энергокомпании, остающиеся в федеральной собственности и занимающиеся обязательными поставками по льготным ценам. Вроде бы опять все правильно: самые эффективные генераторы – ГЭС и АЭС должны платить по общим долгам. Но тогда получается, что как раз лучше всего подготовленные к рынку генераторы априори оказываются вне рынка. Остальное становится почти бессмысленным, поскольку ситуация искажена изначально: неэффективные станции будут получать прибыль, а эффективные перебиваться на госдотациях за спасение армии нищих потребителей. Государство просто перенесет на них свой собственный риск неоплаты. Хороший рынок, однако... Ведь если бы государство было уверено, что в состоянии дотировать нуждающихся, ему было бы совершенно все равно, кому перечислять субсидии, лишь бы энергия текла. Опять получается полурынок, то есть почти сегодняшняя ситуация. Противоречия настигают государство на каждом шагу. Даже на «персональном» уровне: администрация и правительство явно не заинтересованы в том, чтобы менеджеры РАО легализовали свои смутные собственнические амбиции. В той же мере они не могут допустить и чрезмерного усиления сторонних акционеров – задаром расставаться с контрольным пакетом тоже не хочется. Получается заколдованный круг. И если бы на поле битвы за реформу не было иных игроков, кроме государства, миноритариев и менеджеров, то все свелось бы к скучному переделу не нами созданных активов.
Остроты добавили либералы Процитированные выше Лебедев, Львин и Кузнецов плюс временами «примыкающий к ним» Илларионов, собственно, и создали главную интригу: они критикуют Чубайса, государство и миноритариев «справа». И выдвигают достаточно радикальные, но весьма привлекательные идеи: необходимо оформить явные и неявные обязательства энергетики и только вместе с ними реструктуризировать активы. Монополия на сеть не нужна, помимо всего прочего, еще и потому, что электричество и тепло не высылаемый по почте товар, а услуга, комплексный сервис. Уже стал популярным «тест Кузнецова»: если с одной стороны дороги расположен завод, у которого есть паро-газовая установка и который производит энергии больше, чем потребляет сам, а через дорогу – фабрика, которой нужна энергия, то могут ли они протянуть кабель через дорогу или же должны обратиться к РАО как владельцу сети, заказать работу и оплатить «естественно-монопольную» услугу сетевой компании? Еще либералы говорят, что надо думать не о разделе старого имущества, а о создании условий для возникновения новых мощностей. В этом с ними полностью соглашаются крупные потребители типа «Русского алюминия», намеренные строить генераторы рядом со своими заводами и свободно покупать уже существующие. Вполне понимая, что государство не пойдет на радикальные меры, либералы на прошлой неделе предложили государству вполне реализуемую, предельно простую, но требующую от чиновников недюжинного мужества программу. РАО «ЕЭС» можно либо реформировать по любому из предлагаемых вариантов, либо некоторое время не реформировать вовсе. Единственное ограничение: до любых трансформаций должны быть явно оформлены все неявные обязательства, они должны быть привязаны к имуществу (активам), а передача имущества от одного лица к другому возможна только вместе с обязательствами. Вопросы реструктуризации компаний могут быть полностью оставлены в ведении их владельцев (включая государство) при условии жесткого обеспечения выполнения зафиксированных обязательств со стороны государственной системы правоприменения.
* признан в России иноагентом.
Подписывайтесь на нас:
Еще по теме
