Институт благородных сенаторов
Делигитимация российской власти - процесс повсеместный, но, пожалуй, нигде "вырождение" не проявляется так наглядно, как в Совете Федерации.
Де-факто верхняя палата давно превратилась в механизм по штамповке законов, состряпанных правительством и единороссами в Госдуме. А скандалы, в коих замешаны обитатели здания на улице Большая Дмитровка, 26, еще более дискредитируют институт сенаторов.
Большинство экспертов единодушны в оценках текущего положения Совфеда: там занимаются чем угодно, но только не законотворчеством в интересах населения регионов, и чтобы в этом окончательно убедиться, достаточно зайти на официальный сайт госоргана.
Так, согласно информации из раздела "Законопроекты", по состоянию на конец апреля в Госдуме и у президента РФ находится на рассмотрении 21 "сенатский" законопроект, в то время, как всего субъектами законодательной инициативы в Госдуму было внесено только в текущую сессию 372 законопроекта.
В порядке частной инициативы
Симптоматично, что все документы, преодолевшие 800 метров, отделяющих Большую Дмитровку, 26 от Охотного ряда, 1, судя по информации с сайта, на самом деле "внесены членами Совета Федерации", а не от имени сената в целом.
Из "рожденных" там же годом ранее на рассмотрении сейчас находится порядка 40 законопроектов. И они также созданы и внесены в частном порядке. Характерно, что большинство сенаторских инициатив последних двух лет имеют отношение к чему угодно - к регистрации политических движений, изменениям в Уголовный или Уголовно-процессуальный кодексы, к муниципальному самоуправлению, правам иностранцев в РФ, нормам молодежной политики, социальным проблемам, но только не к экономической или финансовой сферам.
Если судить по названиям законопроектов на сайте Совфеда, то в сфере бизнеса сенаторов в последние два года интересуют в основном регистрация прав на недвижимость, законодательство о недрах, рыболовство и оборот лекарственных средств.
При этом значительная часть тех законопроектов, которые были внесены от имени сената или сенаторов в последние годы, либо отклонялись на уровнях президент - Дума - правительство, либо были впоследствии отозваны самими авторами. Остальные документы, инициаторы которых оказались чересчур принципиальными, похоже, навечно положены под сукно. Например, законопроект, предполагающий внесение изменений в статьи УК РФ (об усилении уголовного наказания за преступления, связанные со сбытом наркотических средств и психотропных веществ) авторства Сергея Миронова с 2005 г. висит с фантастической пометкой: "Верховный суд возражений не имеет, правительство РФ не поддерживает".
Спад активности, бессрочно
Андрей Молчанов, сенатор от Ленинградской области, а также председатель комитета по экономической политике и автор нескольких законопроектов последнего времени, убежден, что "работа Совета Федерации неразрывно связана с работой Государственной думы, для которой 2011 г. был последним в работе ее V созыва...", а потому и "...снижение законодательной активности во многом было обусловлено подготовкой Госдумы к выборам в декабре 2011 г.".
Некий спад, несомненно, имел место, но только осенью 2011 г., и не столь катастрофический. Всего в прошлом году в V Думу было внесено 1003 законопроекта, из них 297 - в осеннюю сессию. Эксперты на протяжении предвыборного периода не раз подчеркивали, что власть и лоббисты разных мастей пытаются в последний момент провести через "прикормленный" парламент как можно больше законов и поправок к ним.
Что же касается бесконечных отрицательных заключений и "самоотводов", они, безусловно, наводят на размышление: то ли резко упало качество законопроектов, то ли выросла лояльность сенаторов к тем, кому документы пришлись не по душе.
Андрей Молчанов комментирует ситуацию так: "Вопрос отзыва проектов федеральных законов их авторами состоит в технической недоработке внесенных законопроектов, которые после доработки вносятся в Госдуму в новой редакции. Что касается отрицательных отзывов правительства РФ на законопроекты, учитывая то огромное количество законопроектной базы, с которой работают ГД и Совфед, наличие таких отзывов говорит лишь о проработке каждого законопроекта в отдельности".
А вот зампред комитета Госдумы по безопасности Геннадий Гудков видит проблему в том, что "сейчас половину сенаторов составляют назначенцы глав регионов, вторая половина формируется за счет представителей партии власти".
Это же обстоятельство позволяет оценить и лоббистские возможности сенаторов по отношению к территориям, которые они представляют. "Спрашивается, как могут члены Совфеда отстаивать точку зрения населения региона, когда обе ветви власти - и губернаторы, и единороссы - управляются из Кремля? - возмущается Геннадий Гудков. - Среди сенаторов много толковых, порядочных и грамотных людей, но как орган власти СФ фактически нелегитимен и почти бесполезен. Он - карикатура на парламент!"
"Сей орган власти находится вне сферы моего внимания. А игнорирую я его потому, что считаю пародией на верхнюю палату. То есть нынешняя Дума, конечно, тоже политический отстой, но сегодняшний СФ - отстой в квадрате, - категорично заявляет научный руководитель факультета прикладной политологии ВШЭ Марк Урнов. - Это с точки зрения законотворчества. Как институт. Люди там порой умные встречаются, но системного эффекта не обеспечивают".
По мнению Геннадия Гудкова, единственный способ сделать палату эффективной - прямые выборы. Причем в них не должны принимать участие кандидаты от партии власти - только самовыдвиженцы, лишь при этих условиях сенаторы будут отстаивать интересы избирателей.
Вход через Охотный ряд
В последние годы законотворчество имеет шансы на успех лишь в соавторстве с депутатами, а точнее - с единороссами, поскольку в этом случае у документа есть реальный шанс на одобрение.
"Если законопроект прошел через Думу - а если правительство его вносило, то он непременно пройдет - Совфед его проштампует. Ту роль, которая ему отведена в системе власти, верхняя палата не выполняет безусловно", - констатирует партнер ФБК Игорь Николаев.
Между тем расходы на содержание сенаторов с каждым годом увеличиваются. Так, по официальным данным за 2009 г., Совфед обошелся налогоплательщикам в 2,167 млрд руб. В 2010 г. по графе "распределение средств" проходила сумма уже в 2,66 млрд руб. И наконец, в 2011 г. верхняя палата "стоила" 3,083 млрд руб. Оправданны ли такие траты на содержание "декоративного" органа?
Понять, на что расходовались деньги в последние два года, не представляется возможным: расшифровок на сайте нет. А вот за 2009 г. данные опубликованы. Оказывается, субсидии журналу "Российская Федерация сегодня" и "Парламентской газете" выделялись в размере более 69 млн руб. Для сравнения: на международное сотрудничество потрачено 15,7 млн руб., 1,63 млн руб. пущено на образование и повышение квалификации. Председатель Совфеда и его заместители обошлись казне в 11,9 млн руб. Основная часть - около 2 млрд руб. - проходит по графе расходов на "общегосударственные вопросы", из них на центральный аппарат приходится 1,45 млрд руб., а "члены Совета Федерации и их помощники" почему-то в бюджете числятся по двум категориям, суммы расходов составляют 503 млн руб. и 111 млн руб.
Геннадий Гудков полагает, что деньги это небольшие - любое федеральное министерство потребляет больше, а сенат, в принципе, орган нужный "при нашей огромной территории и большом числе субъектов". Но не в нынешнем виде. А вот начальник отдела аналитических исследований "Универ Капитала" Дмитрий Александров и вовсе уверяет, что Россия вполне может обходиться без Совета Федерации. "Сейчас это лишь неудачная калька с американского двухпалатного парламента, структура и практика деятельности нашего сената не учитывает в достаточной мере региональную специфику", - убежден аналитик.
Сокращение комитетов
В ответ на прямой вопрос, чем занимаются сенаторы сегодня и способны ли они успешно продвигать в жизнь хотя бы собственные интересы, замгендиректора Центра политических технологий Алексей Макаркин отвечает, что не очень понимает, что именно лоббируют "все эти лоббистские люди".
Марк Урнов соглашается: "Как лоббистская структура СФ не бог весть что: индивиды лоббируют помаленьку, пользуясь профессиональными и личными контактами". Но не более того.
Существует соблазн связать происходящее с уходом с поста спикера Совфеда Сергея Миронова и приходом туда Валентины Матвиенко. Тем более что процессу смены власти сопутствовала реформа, сопровождающаяся сокращением количества комитетов, в первую очередь за счет финансово-экономического блока.
"Реорганизация, несомненно, оказала влияние на законотворческую активность сенаторов, но она является переходным периодом и в среднесрочной перспективе должна поднять качество законотворческой работы Совета Федерации. Это связано с тем, что при реорганизации отдельные законодательные направления упраздненных комитетов и комиссий были объединены в крупные тематические блоки в рамках новых комитетов, - пояснил Андрей Молчанов. - Комитет по экономической политике был создан в ноябре 2011 г. и за это время наладил взаимодействие с Министерством экономического развития РФ, Министерством энергетики РФ, Министерством транспорта РФ и Министерством промышленности и торговли РФ".
Новый комитет уже более полугода отвечает за российскую экономику (кроме аграрного сектора). В весеннюю сессию внимание главы комитета по экономполитике привлекли проблемы энергосбережения (в части расширения понятия "природный газ"), пресловутый ФЗ-94 и некие неназванные поправки в Гражданский кодекс. Учитывая, что никаких блицкригов с ноября прошлого года не воспоследовало, а состав правительства только что радикально обновился, взрыва активности ждать бессмысленно.
Впрочем, сам глава комитета не видит в этом проблемы. "Неверно судить о работе Совфеда по количеству одобренных им федеральных законов. Многие законы охватывают своим регулированием целые отрасли, в связи с чем более правильно рассматривать федеральные законы по их качеству и объему регулируемых ими общественных отношений", - поясняет Андрей Молчанов.
Папуа Совет Федерации...
Многие современные сенаторы стали членами Совфеда кто десять, а кто и пятнадцать лет назад. Причем фамилии этих политических мастодонтов зачастую ничего не говорят экспертам. Вероятно, они приносят какую-то пользу губернаторам (которые также до последнего времени нередко возглавляли регионы по 10-15 лет), полагает Геннадий Гудков. Так что остается гадать, что случится раньше: после смены региональных элит их отзовут или в лучших традициях "совка" в прямом смысле слова вынесут из сената "вперед ногами". Старейшему сенатору - почетному председателю Совфеда Егору Строеву (представитель Орловской области) - уже исполнилось 75 лет.
Иногда такое "долгожительство" связано с тем, что человек становился сенатором, будучи главой региона. Но потом изменились правила назначения: сейчас в верхней палате работают только представители субъектов. И потеряв свои посты губернаторов и глав республик, экс-лидеры переместились в сенаторские кресла. Опять же в лучших советских традициях, когда проштрафившихся партийных функционеров "за особые заслуги" отправляли в почетную ссылку послами куда-нибудь в Новую Гвинею или в Сомали.
В некоторых случаях Совфед служит неким "отстойником" или, как нынче принято политкорректно выражаться, кадровым резервом. Например, недавно назначенный министром сельского хозяйства РФ Николай Федоров до сих пор числится на сайте СФ действующим чувашским сенатором.
Непокорный, но востребованный
Впрочем, как раз в его случае скорее имеет смысл говорить о возвращении в федеральную политику: еще в 1990 - 1993 гг. Николай Федоров был министром юстиции и прославился на этом посту тем, что выдворил из России смертельно больного экс-главу ГДР Эриха Хонеккера. В марте 1993 г. он подал в отставку "в знак протеста против антиконституционного введения Борисом Ельциным особого порядка управления страной", потом возглавлял коллегию адвокатов, был народным депутатом, занимался разрешением межнациональных конфликтов на Кавказе и даже пробовал себя в качестве журналиста.
В январе 1994 г. Николай Федоров, невзирая на репутацию "несговорчивого политика", а может быть именно благодаря ей, оказался на родине в качестве президента Чувашии. В 1995-2001 гг. он как глава республики отмотал свой первый срок в сенате, прославившись активными выступлениями против нового государственного гимна, а также попыткой оспорить через Конституционный суд право президента отрешать от должности глав регионов и местного самоуправления и совместно с Госдумой распускать региональные заксобрания. Успеха Николай Федоров не добился, но пост свой, несмотря на демарши, сохранил, умудрившись просидеть в кресле президента Чувашии вплоть до 2010 г. А затем перебрался в Совфед, где после реорганизации даже возглавлял комитет по конституционному законодательству. Параллельно Николай Федоров успел позаниматься в медведевской команде модернизацией, попредставлять интересы России в Страсбурге и с подачи Владимира Путина поработать председателем совета директоров фонда "Институт социально-экономических и политических исследований".
Теплое место для региональных лидеров
Есть среди сенаторов и такие, кто использует Совет Федерации как трамплин для прыжка из региональной политики в общефедеральную. В частности, такой "прыжок" совершил Вячеслав Штыров, который много лет возглавлял компанию "АЛРОСА" и Республику Саха (Якутия), но в 2010 г. неожиданно ушел с должности и тут же "переместился" на Большую Дмитровку, 26. Энергичный якутский сенатор пришел в Совфед в июне 2010 г., а спустя полгода стал заместителем председателя СФ. Впрочем, его путь не слишком типичен: по мнению ряда экспертов, Вячеслав Штыров и до, и после ухода с поста главы АЛРОСА де-факто контролировал алмазный бизнес. А в силу очевидной значимости госкорпорации и полной непрозрачности бизнеса его лоббистские возможности, включая связи на уровне глав мировых компаний и даже правительств, превосходят таковые у многих чиновников федерального уровня. В частности, недоброжелатели именно ему "ставят в заслугу" отсутствие в России нормального диамантерского бизнеса - в угоду "Де Бирс" и израильским кланам. Никто из опрошенных экспертов не смог припомнить ни одного великого деяния Вячеслава Штырова на посту сенатора, но пользу региону как лоббист он наверняка принести способен.
Сенаторы от бизнеса
Значительный пласт обитателей Большой Дмитровки, 26, по мнению начальника аналитического управления Банка корпоративного финансирования Максима Осадчего, составляют "бизнес-сенаторы".
"Не думаю, что кресла сенаторов открыто продаются и покупаются. Но, видимо, право выдвижения сенаторов генерирует определенный поток кэша", - рассуждает эксперт. Некоторые, по его словам, обзаводятся сенаторскими полномочиями, чтобы лоббировать интересы собственного бизнеса и обеспечить себе юридический иммунитет. "Сенаторские "погоны" - это страховой полис от судебных преследований", - полагает Максим Осадчий.
Их вес и вклад в реальность различны. Например, Валентин Завадников, пиком карьеры которого стала должность заместителя предправления РАО "ЕЭС" (1998 - 2001 гг.), в сенате уже одиннадцать лет. Из них значительную часть саратовский сенатор проработал в должности главы комитета по промышленности. После реформы он стал зампредом комитета по экономполитике.
Сенатор отличается резкостью суждений. В частности, он выступает против финансовой господдержки устаревших предприятий и даже голосовал против увеличения срока президентских полномочий до шести лет. В свое время Валентин Завадников активно лоббировал интересы "чубайсоидов" в ходе реформы РАО "ЕЭС". Но, похоже, постепенно сдал позиции: по крайней мере, никто из опрошенных экспертов в сфере энергетики и промышленности, включая Дмитрия Александрова и члена комитета по промышленности Госдумы Константина Ширшова, не смог сказать, какие законы он лоббировал. Судя по прессе, в сфере энергетики у сенатора интересов не осталось, он переключился на алкогольную промышленность. Сам господин Завадников отказался рассказать, почему активность снизилась, сославшись на занятость.
Экстраординарные обстоятельства
Именно с представителем когорты "бизнес-сенаторов" связана самая громкая отставка в истории Совфеда: в 2011 г. после десяти лет сенаторства были досрочно прерваны полномочия российского миллиардера Сергея Пугачева.
Представитель Тувы, активы которого в 2010 г. британская "Санди таймс" оценила в 750 млн фунтов стерлингов, судьбоносных законопроектов не создал, зато успешно "раскрутил" собственное детище - группу компаний на основе Межпромбанка. И сам же впоследствии свой бизнес похоронил. Межпромбанк был одним из системообразующих и имел много частных и корпоративных клиентов.
"Сергей Пугачев не вернул заемные деньги российскому Центробанку, а также клиентам и вкладчикам и вывел за рубеж средства своей группы. Разорение банкира вызвало скандал, после которого он лишился статуса сенатора", - говорит Максим Осадчий, по мнению которого именно Пугачев был и до сих пор остается "наиболее ярким воплощением модели бизнес-сенатора". При этом, по словам руководителя Ассоциации региональных банков России и депутата Госдумы Анатолия Аксакова, он "ни разу не слышал про законопроекты Сергея Пугачева и лично не сталкивался с ним как с сенатором". Пугачев явно оказался успешным "самолоббистом": даже после того, как стало невозможно скрывать "дыры" в балансе Межпромбанка, Центробанк по указке сверху был вынужден долгое время кредитовать проблемное учреждение.
Скандал - не повод для проверки?
В апреле текущего года разразился громкий корпоративный скандал, связанный с другим видным представителем отечественного финансового сектора. Миллиардер Дмитрий Ананьев (по версии русского "Форбс-2011", делит с братом Алексеем 48-е и 49-е места в списке богатейших россиян), совладелец Промсвязьбанка и сенатор от Ямало-Ненецкого автономного округа, фактически был публично обвинен в сокрытии налогов, которые должен был уплатить принадлежавший ему ранее завод "Криогенмаш".
Дмитрий Ананьев - не рядовой сенатор, а первый зампред комитета по бюджету и финансовым рынкам Совфеда (при прежней же структуре он и вовсе возглавлял комитет по финансовым рынкам и денежному обращению). За годы работы в верхней палате парламента (его полномочия начались в 2006 г. и должны закончиться в 2015 г.) он, по словам Анатолия Аксакова, сделал для банковской сферы много полезного. "В частности, Дмитрий Ананьев участвовал в создании Межрегионального банковского совета. Он лично инициировал множество законопроектов в период работы V Думы, включая законы о страховом возмещении, в котором я был соавтором, активно участвовал в обсуждении антикризисного пакета законов. Банкир входит в Национальный банковский совет, где занимает активную позицию, - рассказывает Анатолий Аксаков. - Он не тот человек, который сидит набрав в рот воды и решает личные задачи. Он и сейчас поддерживает наиболее передовые законодательные инициативы".
Но давняя история с "Криогенмашем" была как гром среди ясного неба. Сделка по продаже Газпромбанку предприятия за $250 млн была закрыта в феврале 2008 г., а спустя еще два года в ходе налоговой проверки ему были доначислены налоги за 2006-2008 гг. на общую сумму около 1 млрд руб. (включая штрафы и пени). Оспорить решение в суде новому руководству не удалось, и предприятию пришлось заплатить в казну миллиард.
Тогда Газпромбанк предложил экс-владельцам "развернуть" сделку, а руководству ЯНАО - отозвать у Дмитрия Ананьева полномочия сенатора. По разным версиям, то ли письмо не дошло, то ли в ЯНАО ответили отказом, но кресло под собой сенатор сохранил. Эксперты посчитали требование об отставке формой политического давления, поскольку юридических оснований к отмене сделки не было. Сам Дмитрий Ананьев вины за собой не знает и обещал с обидчиками судиться.
"Он даже не в бегах!"
Максим Осадчий полагает, что в некоторых случаях политический вес "бизнес-сенаторов" столь внушителен, что иммунитет превращается в фикцию.
Так, Сергей Пугачев, лишившийся сенаторского иммунитета, спокойно живет во Франции, и никто его не ищет и не ловит. "Он даже не в бегах! - поражается Максим Осадчий. - 30 млрд руб. этот человек должен только ЦБ РФ. Еще на десятки миллиардов у него долгов перед другими лицами. Прикупил сыну Саше парижскую газету France Soir, жаль, газетка разорилась... Купил Пугачев еще до кризиса, в 2007 г., сеть бакалейных бутиков премиум-класса Hediard за миллиард евро. Осталась, возможно, и еще кое-какая недвижимость, пара замков во Франции... Обеспечил себе спокойную старость".
В Агентстве по страхованию вкладов, занимающемся санацией Межпромбанка, этот феномен объясняют тем, что с формальной, юридической точки зрения экс-сенатор никакого отношения к Межпромбанку не имеет, никаких бумаг не подписывал, а посему на нынешней стадии "разбирательства" его причастность доказать не удается.
Богач-бедняк
Многие "бизнес-сенаторы" делают вид, что отошли от дел, переписав финансовые и бизнес-активы на жен или детей либо выведя их в офшоры, реальных владельцев которых почти невозможно отследить. Многие, но не все.
Член Совета Федерации от Бурятии с 2004 г. Виталий Малкин задекларировал в прошлом году доход свыше 1 млрд руб. Они с супругой владеют пятью земельными участниками в 24 га, четырьмя жилыми домами и девятью квартирами совокупной площадью 1500 квадратных метров, 13 машино-местами, тремя нежилыми помещениями, автомобилем BMW и гидроциклом Bombardier. Известно, что подмосковный SPA-центр Малкина с удовольствием до последнего времени посещали Алексей Кудрин, Владимир Рушайло и другие сильные мира сего.
Чуть отстает от него сенатор от Дагестана Сулейман Керимов, который заработал за год более 980 млн руб. У него есть две небольшие квартиры, нежилое помещение в 500 квадратных метров. Владелец группы "Нафта Москва" и ФК "Анжи" ездит на Bugatti Veyron Grand Sport (цена серийной модели стартует от 1,6 млн евро) и Mercedes S600, у его супруги два "Мерседеса" и один BMW.
На третьем месте экс-банкир, сенатор от Ульяновской области Сергей Бажанов с доходом в 300 млн руб.
Для семейства Дмитрия Ананьева год явно был "неудачным": сам он заработал чуть менее 50 млн руб. (годом ранее 466 млн руб.), его супруга - 94,451 руб. млн против 200 млн руб. В декларации числятся около 40 участков для индивидуального жилищного строительства, четыре жилых дома, восемь квартир и другие объекты недвижимости. К автопарку семьи из трех "мерседесов", Range Rover, Porsche Cayenne прибавились Lexus LX 570 и Mercedes Viano.
Самым "бедным" оказался сенатор от Новгородской области Дмитрий Кривицкий: его годовой доход 116 000 руб., недвижимости семья не имеет, и не очень понятно, как при таких доходах им с женой удалось скопить на Mercedes-Benz S500 и Range Rover? Не иначе, как купили в рассрочку лет на сто.
Подписывайтесь на нас:
Еще по теме
29 мая в отеле The Ritz-Carlton состоялось награждение лауреатов национальной премии "Финансовый Олимп". По итогам прошедшего года Мастер-банк признан лучшим в номинации "Розничный банк" (категория "Потенциал и перспектива").
