Все выключено

Во всем виноват Томас Джефферсон. Или Джеймс Мэдисон. Или кто угодно из разработчиков американской конституции, а равно и отцов-основателей США. Это они заложили в основу американского государства мину замедленного действия, которая время от времени взрывается в Вашингтоне, парализуя власть и приводя к тому, что по-английски называется shutdown, а по-русски вполне можно сравнить с "закрытием" Америки. И по-английски, и по-русски речь идет о приостановке деятельности госвласти в США.

В 1789 г. разработчики конституции США оставили за Конгрессом право контролировать издержки госбюджета, имея в виду ограничение за счет этого безраздельности власти президента. В итоге по американскому основному закону правительство может расходовать государственные средства только после того, как эти траты получают одобрение со стороны законодательной власти. Иными словами, раскрыть кошелек исполнительной власти можно лишь с одобрения Конгресса. Решения только президента для этого недостаточно.

В поисках баланса

Эта система была призвана обеспечивать равновесие во власти, но довольно быстро оказалось, что ни одна из ее ветвей в сохранении баланса не заинтересована и постоянно тянет одеяло на себя. Прежде всего изворотливые государственные бюрократы постарались найти выход из положения и в обход конституции все-таки протянуть руки к общественной копилке. Алгоритм действий был отработан уже в 1800-х. Например, когда Министерство обороны или какие-то другие госведомства задумывали выйти за рамки, очерченные Конгрессом, они так и делали, а уже потом шли в Конгресс и выбивали там покрытие своих счетов. Практически всегда это удавалось, потому что законодатели, конечно, чувствовали себя обязанными оплачивать долги, сделанные от имени государства.

Справедливости ради надо сказать, что траты чаще всего осуществлялись в интересах государства, как их понимали правительственные бюрократы. А в целом требование предварительного одобрения расходов со стороны Конгресса вело к тому, что государство действовало негибко и неоперативно.

В какой-то момент в Конгрессе созрело понимание того, что законодателями манипулируют. Ответом стало принятие целого каскада законов, основные положения которых были оформлены в Anti-Deficiency Act. Согласно ему государственные чиновники, потратившие казенные деньги без предварительного одобрения бюджета Конгрессом, несли дисциплинарную ответственность. Если по максимуму, то такого чиновника закон позволял уволить. Ну а по минимуму его могли принудительно отправить слушать лекции по бюджетированию. Исключением из этого правила признавались лишь расходы, связанные с необходимостью защиты жизней людей и их собственности.

Постоплатная схема

Вроде бы Anti-Deficiency Act все расставил по местам в отношениях американского правительства и законодателей, но последние сами давали повод к тому, чтобы система буксовала, а желаемый баланс все никак не устанавливался. Со временем, особенно с наступлением XX века, вполне обычным, если не сказать рутинным делом стали проволочки в Конгрессе с утверждением "расходных" решений, а таких законопроектов набиралось что-то около десятка в год. Иногда - и не так редко - получалось, что целые ведомства вынуждены были существовать и работать без утвержденного бюджета в течение всего финансового года.

Текущую деятельность чиновников в таких случаях Конгресс обеспечивал, выделяя кратковременное финансирование, хотя случалось, что даже эти решения, призванные на скорую руку залатать дыры, по нескольку дней, а то и недель тормозились из-за политических дебатов внутри законодательного органа.

В то время в подобных случаях госучреждения не закрывались, а меры по обеспечению их деятельности в условиях отсутствия финансирования принимались ограниченного характера. В качестве таких мер могли быть использованы, скажем, задержка зарплат сотрудникам и замораживание командировок и подписания новых контрактов - в расчете (до поры до времени оправдывавшемся) на то, что Конгресс закроет все дыры задним числом.

Закон есть закон

Подобная стабильность нестабильности сохранялась в коридорах власти в США до конца 1970-х. В 1971 г. президентом страны стал демократ Джеймс (Джимми) Картер, слывший, среди прочего, приверженцем строгого соблюдения правил. В апреле 1980 г. Картер поручил генеральному прокурору США Бенджамину Чивилетти дать свой комментарий к Anti-Deficiency Act. Поручение президента было выполнено. Чивилетти постановил, что если финансирование не открыто Конгрессом, то правительство обязано распускать своих сотрудников по домам, они не могут работать бесплатно или под обещание оплаты их труда в дальнейшем. Более того, любой глава госведомства, нарушивший это положение, должен преследоваться по закону.

Позднее, ближе к концу срока своих полномочий, Бенджамин Чивилетти дал дальнейшие разъяснения собственного видения ситуации. Они состояли в том, что в случае полномасштабного закрытия правительства не должны закрываться ведомства и службы, ответственные за обеспечение безопасности людей и собственности, а также работающие в военной сфере, службы авиадиспетчеров, тюрьмы и прочие учреждения такого рода.

Эффект от решения генерального прокурора проявился уже буквально через пять дней. Как раз тогда на фоне ожесточенных дискуссий в Конгрессе по вопросу об ограничении полномочий Федеральной комиссии по торговле у последней закончились деньги. И ей в силу новых веяний пришлось прекратить работу. Были отменены все встречи, консультации, судебные процессы с участием представителей регулятора, а 1600 сотрудникам пришлось оставить кабинеты. Фактически это и был первый шатдаун, пока в масштабах одного ведомства. Обескураженные конгрессмены быстренько приняли меры, и уже через день комиссия работу возобновила, а ее простой оценили в $700 000.

Джимми Картеру, судя по всему, все это казалось правильным: закон есть закон, как известно. И он заявил, что закрыться может и все правительство, если Конгресс вовремя не примет решение о финансировании. Речь шла и об актах, санкционировавших кратковременные затраты, и о законе о федеральном бюджете: финансовый год в США заканчивается 30 сентября, так что большая часть драм с закрытием правительства разворачивается в Вашингтоне именно осенью.

Жесткие настроения Картера вызвали настоящий шок. Закрытие всего федерального правительства казалось немыслимым и невообразимым. Хотя, по некоторым данным самым первым должен считаться шатдаун 1976 г. при президенте Джеральде Форде. Однако с осени 1981 г. ранее немыслимое и невообразимое стало едва ли не привычным.

Shutdown как оружие

В 1980-х закрытие американского правительства превратилось из чрезвычайного, но в общем-то технического акта в оружие политической борьбы за продавливание нужных решений. Завершение метаморфозы ускорил президент Рональд Рейган, пришедший в Белый дом в конце 1981 г. Он пообещал американским избирателям в том числе сокращение налогов и аппарата правительства. С самого начала было очевидно, что инициативы президента-республиканца натолкнутся на противодействие со стороны контролировавшегося демократами Конгресса. Так и произошло, днем "Ч" стало 23 ноября 1981 г. Это был понедельник, и к утру этого дня правительство уже все выходные функционировало без денег. Правда, Конгресс все-таки принял решение о срочном временном финансировании деятельности власти, однако президент Рейган пошел на обострение ситуации, наложил на это решение вето и распустил сотрудников госучреждений по всей стране по домам.

Этот шатдаун, длившийся совсем недолго, считается тем не менее заметной вехой. Так был создан прецедент сознательного использования механизма шатдауна для достижения одной из сторон политического процесса в США своих целей. Кстати, есть данные, что эта интрига обошлась госбюджету страны более чем в $80 млн. В дальнейшем шатдауны имели место во время пребывания у власти каждого из американских президентов, причем только при Джордже У. Буше - единожды.

Бесспорно, самым заметным эпизодом в череде шатдаунов американской власти стало противостояние между президентом-демократом Биллом Клинтоном и спикером палаты представителей Конгресса республиканцем Ньютом Гингричем в конце 1995 г. - начале 1996 г. Тогда Клинтон наложил вето на решение нижней палаты американского парламента о сокращении бюджетных расходов, в том числе и по программе медицинского страхования Medicare. В результате бюджет в срок утрясти не удалось, и с 14 по 19 ноября 1995 г. (после чего было принято временное соглашение по бюджету) и с 16 декабря 1995 г. по 6 января 1996 г., когда Клинтону и Гингричу все же не удалось достичь компромисса, деятельность правительственных институтов была приостановлена. К компромиссу в полном смысле этого слова стороны в 1996 г. так и не пришли, и конечный вариант бюджета мало отличался от первоначального. В пылу противоборства Ньют Гингрич даже грозил не допустить повышения "потолка" госзайма. По данным американского Office of Management and Budget, закрытия 1995-1996 гг. стоили Штатам свыше $1,4 млрд, или $2,1 млрд в пересчете по современному курсу, с учетом инфляции.

Когда та история, глубоко потрясшая Америку, завершилась, казалось, что тамошний политический истеблишмент выучил урок. Но последние события в США продемонстрировали, что так и впрямь только казалось.

Подписывайтесь на нас:

Еще по теме

архив

Мобильная торговля

Специально для небольших фирм и индивидуальных предпринимателей Альфа-банк совместно с компанией Pay-Me разработал новую услугу "Альфа-PAY" - прием пластиковых карт для оплаты товаров и услуг с использованием мобильных мини-терминалов, подключаемых к обычному смартфону или планшету

архив

Нелишние люди

По данным рекрутеров, компании в России все больше сталкиваются с нехваткой квалифицированных сотрудников

архив

Накануне грозы

Правительство решилось пойти на радикальные меры, затронув тарифы естественных монополий

архив

Голубое и зеленое

Озерный край Италии привлекателен для богачей, снобов и инициативных

архив

Самый интересный банк

Новейшие банковские технологии работают на клиента. Об услугах для юридических лиц "Ко" рассказал Дмитрий Калмыков, соруководитель блока "Транзакционный бизнес" Альфа-банка.

посмотреть еще